Euroopa Liidu pealinnas kehtivad «reeglid reeglite taga, mängud mängude sees». Kõige tõhusamalt saavad seal hakkama need, kes suudavad omaenda kodumaad ja tema huve distantsilt vaadata, räägib intervjuus Arko Oleskile Vancouveris asuvas Briti Columbia ülikoolis töötav poliitikaprotsesside uurija Merje Kuus.
Kuidas kirjeldada Brüsseli bürokraatia rolli Euroopa Liidu võimustruktuuris? Formaalselt on otsustusõigus küll riikidel ja parlamentidel, kuid viitate, et otsustamisel vaatavad nad ikkagi Brüsseli poole.
Siin on küsimus poliitilise ja tehnilise vahekorrast. Jah, loomulikult, liikmesriikide pealinnadel on palju võimu. Kuid Brüsselis toimuvaid läbirääkimisi vahendab unikaalne transnatsionaalne bürokraatia, kus inimestel on väga spetsiifiline teadmine, kuidas on needsamad liikmesriigid ajalooliselt läbi rääkinud. Need on inimesed, kes tunnevad aluslepinguid ja suunavad, mida on ja mida pole võimalik Euroopa Liidus teha.
Nad pole ainult tehniline personal, kes täidab liikmesriikidelt saadavat poliitilist mandaati. Neil on suur autonoomia selles osas, kuidas asju raamistada.
Olete teinud 80 intervjuud 55 Brüsseli ametniku ja eksperdiga, uurides, kuidas sünnivad väited, mida hinnatakse kõige pädevamaks. Muu hulgas olete vaadelnud, kuidas on võetud vastu uute liikmesriikide väiteid, et neil on Venemaa ja selle endiste liiduvabariikide kohta Lääne-Euroopast paremad teadmised. Mida olete näinud?
Oma uurimistöös küsin, kuidas kujuneb aegamööda nii, et mõned väited toimivad kui asjatundlikud ja teised väited ei toimi: neid käsitletakse ainult kui «huvitavaid vaatenurki». Kuidas tekib asjatundlikkuse kuvand Brüsselis?
Selline kuvand vajab lisaks väitele ekspertsuse kohta ka vastuvõtja nõusolekut sellega. Keegi ei saa toimida eksperdina, kui auditoorium teda sellena ei tunnista. Kas riigil või rühmal on tõepoolest olemas «tegelik» või «objektiivne» asjatundlikkus, on täiesti eraldiseisev küsimus.
Uued liikmesriigid on esitanud väiteid oma asjatundlikkuse kohta Venemaa suhtes. Kui edukad nad selles on olnud, sõltub, kelle käest küsida. Mõned inimesed Brüsselis ütlevad, et see on olnud tähtis jutupunkt, teised jälle, et uued maad õppisid seda teemat mitte liiga palju rõhutama. Samuti on lahknevus vastuvõtus: mõned ütlevad, et sellega arvestatakse. Teised on täheldanud, et sel on olnud soovimatuid tagajärgi ja seda tajutakse kui liiga emotsionaalset.
Ja emotsionaalsus Brüsselis ei tööta?
See pole abiks. Teised viisid on efektiivsemad: esitada tõendeid, olla tähelepanelik ja avatud teistele vaatenurkadele, vaadata asju laiemalt.
Kas see kehtib nii uute kui vanade liikmesriikide puhul?
Jah, ka vanad liikmesmaad on teinud neidsamu vigu. Me ei saa teha nimekirju edukatest ja vähem edukatest riikidest. Kõigil on mõnikord edu ja teinekord mitte. On oluline uute ja vanade liikmesriikide eristusega mitte liiale minna. Sest kõigil on raske ja Brüssel on väga keeruline keskkond.
Brüsseli puhul on huvitav, et teatud moel pole meil sõnu, millega sealset keerukust täielikult hõlmata. Üks minu intervjueeritav ütles, et rahvuslikud võrgustikud on Brüsselis tohutult olulised, kuid need moonduvad Brüsseli-spetsiifiliste dünaamikatega lõikudes millekski muuks. Metafoor, mida kasutaksin, on kõverpeeglite galerii. Erinevad rahvuslikud perspektiivid on pidevalt vaateväljas, kuid need on moondunud ja sa ei tarvitse üldse aru saada, mida näed.
Brüsseli institutsioonid kasvavad ja muutuvad seetõttu bürokraatlikumaks, tiik on suurem ja rohkem kalu ujub ringi. Just seetõttu muutuvad võrgustikud selektiivsemaks ja kahaneb inimeste suutlikkus mõista, millised võrgustikud toimivad ja mis on nende spetsiifilised reeglid ja ootused. Väga raske on sotti saada neist «reeglitest reeglite taga, mängudest mängude sees». Brüsseli asjatundlikkus ei ole pelgalt tehniline, seda toestab altpoolt sotsiaalne elu ja seltskondlikud võrgustikud.
Kui palju mängib selle sotsiaalse aspekti juures rolli ametniku rahvus? Tema isikuomadused?
Väidete sundimatu, täpne ja teatud stiiliga esitamine eeldab isiklikke oskusi ja teatavat kosmopoliitset tausta.
Üks intervjueeritu märkis, et pead olema väga osav niiditõmbaja (ingl smooth operator). Tõepoolest pead.
Isegi Saksa ametnik ei saa ringi käia, öeldes: mina olen sakslane ja minu sõna loeb. Ka suurriigid peavad looma liitusid, mõistma teiste riikide seisukohti. Kõigil osalistel peavad olema teatud sotsiaalsed oskused ja sümboolne kapital.
Suuremate riikide diplomaatidel võib olla eelis, sest neil on juurdepääs suurematele võrgustikele: näiteks mõttekodadele ja ülikoolidele. Võib-olla on diplomaat varem teeninud Aafrikas ja Kaug-Idas.
Mõnest väikesest riigist, näiteks Maltalt, pärit diplomaat võib olla sama särav, kuid tal on tõenäoliselt piiratum juurdepääs sellistele ressurssidele ja see hakkab rolli mängima. Suurtel riikidel on kergem tekitada seda arusaamist sotsiaalsetest võrgustikest ning kogemust neis toimimisest.
Kas asi on ainult ressursside vahes ja selles, et suurriikide on laiem inimeste valik? Mil määral on need oskused õpitavad?
Sümboolset kapitali on väga keeruline õppida, sest see vajab teatud sotsiaalset kümblust väljaspool omaenda kodumaad. Üks intervjueeritav ütles: «Mis tahes rahvuslik taust on Brüsselis liiga kitsas.» Sellega arvestatakse, kuid kui tahta olla suuteline sõnastama oma argumente sel moel, et need on teistele vastuvõetavad, on suureks abiks, kui vaadata omaenda kodumaad samuti distantsilt.
Seda saab õppida, aga palju sõltub ka rahast. Põhjamaad, olgugi et on väikesed riigid, on väga hästi hakkama saanud, sest nad on jõukad, pumpavad palju raha koolitusse ja saavad tulemusi.
Eesti ja mitmete teiste puhul lisandub väiksusele veel väljastpoolt saabunud uustulnuka roll. Kui palju see mõjutab?
Kui Soome, Rootsi ja Austria 1995. aastal Euroopa Liiduga liitusid, oli nende esindajate näol tegemist jõukate riikide professionaalidega, kellel oli olnud lapsepõlvest saadik hea juurdepääs Vahemere-puhkustele või vahetusprogrammidele USAs. Neil oli sama eluviis, neid võeti kui oma küla poisse.
Uutel liikmesriikidel oli teistsugune taust ja lastetuba ning see avaldas mõju neile väga keerulistele sotsiaalsetele mängudele. Oluline pole ju ainult, keda sa tead, vaid ka kuidas sa neid tead. Iganädalane koos tennise mängimine ja korra konverentsil kõrvuti istumine on kaks eri asja.
Kui kaua aega võiks võtta kaheksa aasta eest liitunute täielik sulandumine sellesse sotsiaalsesse keskkonda?
Ka võimuväli muutub kogu aeg. See pole kindel sihtmärk, millele peab pihta saama, vaid liikuv objekt. Olen hakanud mõtlema, et asi pole ühesuunalises integratsioonis, kus uustulijad õpivad oskused ära, saavad integreeritud ja loo lõpp. See on pidev arutelu selle üle, kelle taust loeb, kelle ülikoolidiplom või perepuhkus on see, millega uhkustada. Võib-olla kümne aasta pärast on võrdväärse kaaluga lapsepõlve suved Toscana villas ja koolipõlve rongisõidud Leningradi.
Eestis kuuleb tihti kriitikat, et valitsus või ametnikud ei suuda Brüsselis meie huvide eest seista ja et meil ei ole n-ö oma teemasid, mida vedada. Samas kirjeldate oma töös, kuidas sellised oma teemad võivad kaasa tuua selle, et teised panevad su jutu ajaks «pliiatsid käest». Kas oma huvide läbisurumise võimalikkus Brüsselis on rahvuslikest silmaklappidest tulenev soovmõtlemine?
Üldjoontes võin öelda, et mida iganes soovitakse saavutada, tuleb teha teistele vastuvõetavaks. Brüssel on väga keerukas keskkond: see on krüptiline, väga konkurentsitihe, paljude varjatud huvidega. Aega ei võta ainult see, et aru saada, milliseid mänge mängitakse, aga isegi taipamine, et mängud toimuvad. Ainult aja jooksul on võimalik aru saada, mis on mis, ning õppida neis mängudes osalema.
Ma ei väida, et Brüsseli poliitika juures on midagi hämarat. Brüssel ei ole rohkem võrgustikupõhine kui paljud teised võimukeskused. Kuid Brüsseli võrgustikke on paljudel raskem mõista, sest need erinevad tuttavatest rahvuslikest võrgustikest.
Kuidas peaks Eesti-sugune riik tegutsema, et saavutada Brüsselis oma eesmärke?
Mu soovitus kõikidele Brüsselis tegutsejatele, mitte ainult Eestile, on mõelda hoolikalt sealse sotsiaalse keskkonna peale ja neile sotsiaalsetele allhoovustele, mis pole esmapilgul nähtavad.
Isegi kui asjad näivad toimivat, tuleb olla ettevaatlik iga liigutusega. Soovitan mõelda mitte ainult sellele, mida öelda: näiteks et Venemaa teeb seda ja teist, vaid ka sõnumi vastuvõtule. Tõstatada enda jaoks küsimus, millised tõendid teil on ja kuidas neisse suhtutakse.
Püüan kutsuda inimesi vaatama keerukaid olukordi eri kombinatsioonides. Panna asju kokku teistmoodi, sest meil on tugev harjumus vaadata asju teatud kombel. Mõelda, mis muutuks, kui vaadata küsimust näiteks sümboolse kapitali vaatenurgast.
Kui palju oleneb poliitilisel tasandil riikide sümboolsest kapitalist? Meie armastame endast praegu mõelda kui Euroopa rahanduse pailapsest, kes on kriisi ajal kogunud palju sümboolset kapitali, samal ajal kui Kreeka on seda kaotanud. Kas see ulatub Brüsselis ka teistele tasanditele?
Mu uurimistöö käsitleb Brüsselit, mitte konkreetselt Eestit. Laias laastus võin öelda, et iga riik peaks vältima jämedaid üldistusi stiilis «sel riigil on halb maine, sel hea». Palju sõltub võimul olevast valitsusest. Klassikaline näide on Poola ja vennad Kaczynskid. Paljud mainisid seda kui tüüpnäidet, kuidas riigi maine võib kannatada siseriikliku poliitika tõttu.
ELis on 27 liikmesriiki, Eesti on väike. Iga Brüsseli inimene võib teile öelda, et Eesti kui üks 27st ei ole eriti tähtis. Väide, et Eesti on Euroopa pailaps... Mina pole täheldanud sellist konsensust.
Näiteks seoses loodava välisteenistusega on palju räägitud kvootidest uutele liikmesriikidele. Kas Euroopa Liit rahvusülesena peaks olema meritokraatlik?
Loomulikult on meritokraatia oluline, kuid palju sõltub sellest, kuidas võimeid defineerida. Siin tuleb mängu Pierre Bourdieu, kes väidab, et ei saa vaadata tehnilist kompetentsi, arvestamata sotsiaalset kapitali. Rolli mängivad taust, kombed ja teised seda laadi nüansid. Inimene võib öelda asju teatud aktsendiga, mis viitab tema teatud sotsiaalsele taustale. Seda inimest nähakse eksperdina osaliselt tema aktsendi pärast. Kuid peame selgeks saama, kui suure osa väite edukusest annab tehniline («hea väide») ja kui suure osa sotsiaalne («hea aktsent») pool.
Ma ei ole kvootide poolt. Kvootidest pole abi, kui see inimene jõuab Brüsselisse ega suuda sotsiaalsel väljal tegutseda. Küsimus peab olema, kuidas treenida professionaale, et nad suudaksid olla need osavad niiditõmbajad. Kui nad seda suudavad, ei ole kvoote vaja.
Kas liikmesriikides mõistetakse neid Brüsseli toimimismehhanisme?
Ütlesite ise, et Eestis on neid, kelle arvates ei suuda Brüsselis töötajad piisavalt Eesti jaoks ära teha. Kas neil kriitikutel endil Brüsseli kogemus on? Mitmetes Euroopa pealinnades on teatud loks rahvusliku retoorika ja Brüsseli toimimismehhanismide tegeliku mõistmise vahel.
On vast põhjendatud öelda, et pealinnad on aru saanud, et Brüssel on keerukam, kui nad algul arvasid. Kui nad seal tööle asusid, saadi aru, et kõige selle all, kuidas asjad teoorias peaks toimima, on paljud teised tasandid. Järgmine küsimus on, mida selle arusaamaga ette võtta.
Kui öelda, et Brüsselis töötamiseks on vaja teatud laiemat vaadet, siis mida see õigupoolest tähendab ja kuidas seda õppida? Kui see ära õppida, kas saame tulemusena inimesed, kes on Brüsselis väga osavad niiditõmbajad, kuid ehk mitte nii agarad n-ö rahvuslike huvide eest seismisel? Need on keerukad küsimused, millele peab mõtlema.
Aga Brüsseli kuvand meedias, rahva seas?
Rääkides sõprade ja sugulastega, tajun ma pilti pillavast Brüsseli bürokraadist, kes on rahvuslikud huvid maha müünud ja elab nüüd kõrgklassi elu. See on kasutu stereotüüp. Jah, nende palgad on kõrged, aga Brüssel on väga keeruline keskkond ja ma hindan neid, kes peavad igapäevaselt sellega toime tulema.
Üks Euroopa Komisjoni tippametnik on öelnud: «Kui tuled komisjoni, siis sind veristatakse kohe.» Institutsioon teeb väga kiiresti otsuse, kas sa oled hea või mitte. Idee, et käib elukestev õpe ja sulle antakse tegevusruumi, sest sa oled uus, on teatud mõttes müüt.