On ülim aeg keskvõimu ja kohalike omavalitsuste ülesanded kriitiliselt üle vaadata ning õiglasemalt jagada, ka omavalitsuste rahastamise mudel on aegunud, kirjutab Viimsi abivallavanem Jan Trei (IRL).
Jan Trei: omaviletsusest omavalitsuseni
15. jaanuar 2013, 13:01
Juhime tähelepanu, et artikkel on rohkem kui viis aastat vana ning kuulub meie arhiivi. Ajakirjandusväljaanne ei uuenda arhiivide sisu, seega võib olla vajalik tutvuda ka uuemate allikatega.
Viimasel ajal ei lähe kohalikel omavalitsustel (KOV) ülearu hästi – vallad-linnad vaevlevad rahapuuduses ja ülesannete ülekülluses. Kui veel enne suurt majanduslangust tundus, et probleemid lahenevad iseenesest, tuleb nüüd leppida karmima reaalsusega. Probleemi olemus on lihtne: riik suunab ühe käega aina enam ülesandeid KOVile, võttes teisega sealtsamast viimsedki veeringud. Trend algas residendist füüsilise isiku tulumaksust laekuva osa vähendamisest. Seejärel võeti Tallinna müügi- ja paadimaksu kaotamise eesmärgil kõigilt valdadelt-linnadelt õigus kehtestada lisamakse.
Alanud aastast on riik kaotanud omavalitsuste suure tuluallika, maamaksu (tõsi küll, lubades riigieelarvest selle kaotuse katta – elame-näeme). Samuti tahab valitsus uue eelarvestrateegiaga vähendada kaevandustasudest laekuvat tulu kuni 20 protsendile 2011. aasta tasemest! Avalikkuse ette on jõudnud ka plaan vabastada riigiasutustealune maa maamaksust. Kõik see kokku viitab selgele tendentsile: KOVilt tuleb võimekus ära võtta.
Teisalt on riik omavalitsused ülesannetega üle koormanud. Valdade-linnade ülesanne on korraldada sotsiaalabi ja -teenuseid, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu. Lisaks tuleb korraldada koolieelsete lasteasutuste, koolide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses.
Muuseas, alles hiljuti otsustas kohus, et KOV peab oma valla elanikule sajaprotsendiliselt hüvitama ka kõik eralasteaiakohaga seotud kulud, isegi lapse aeda-koju transportimisega seonduvad kulud, kui lapsele munitsipaallasteaias kohta pole.
Praegu tuleb üle poole, 56 protsenti KOVi tuludest selle territooriumil elavate inimeste makstud üksikisiku tulumaksust. Suure osa KOVide tulust moodustavad riigi üldised ja sihtotstarbelised eraldised, vastavalt 10 ja 13 protsenti. Seega on KOV Eestis suures sõltuvuses riigieelarvelistest eraldistest ja üksikisiku tulumaksust, mis jaotub omavalitsuste vahel väga ebaühtlaselt. Seejuures on riigieelarveliste eraldiste süsteem väga killustunud ja muutub sageli, mis ei võimalda omavalitsustel oma tegevust pikaajaliselt planeerida.
Praegune Omavalitsusliitude Koostöökogu ning valitsuse läbirääkimiste näol toimiv koostöö tasandusfondi ja riiklike eraldiste suuruse ja jaotuse kindlaksmääramisel on iseenesest tervitatav ning samm õiges suunas. Kahjuks aga mitte sugugi ammendav ja piisav. Olgem ausad, senine koostöö on piirnenud peamiselt valitsuse dikteeritud teemadel (läbirääkimine konkreetse eelarveaasta riigieelarve eelnõu üksikute kuluridade üle) ja raamides.
KOVi aegunud, juba 15 aastat kehtinud rahastamismudelit on vaja muuta. Me ei suuda enam oma ülesandeid täita, me ei suuda aina uusi ja uusi koole ja lasteaedu ehitada. Seda enam, et ka laenu ei tohi KOV võtta (tegelikult muidugi tohib, lihtsalt laenumäära ülempiir on suuremal osal KOVidest ammu täis). Samuti keelati ära senine levinud praktika, et erakapital rajas kooli-lasteaia ning omavalitsus asus seda üürima.
Kõnealuses kontekstis on ülehindamatu tähtsusega riigikohtu üldkogu 2010. aasta 16. märtsi otsus riigi 2009. aasta lisaeelarve kohta, kus riigikohus ütleb selgelt välja, et põhiseaduse järgi peavad kohaliku elu ja riigielu küsimused olema selgelt eristatud. Selle eristuseta ei ole võimalik täita põhiseaduslikku nõuet, et riiklike ülesannete täitmise kulud tuleb katta riigieelarvest. Kohaliku elu küsimuste lahendamiseks peab riik maksu- ja eelarvesüsteemis ette nägema vajaliku raha või selle hankimise võimaluse.
Kõrge kohus kordab põhimõtteid, millele riik on alla kirjutanud ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga liitudes. Ka osundatud hartas on mh kirjas, et rahandussüsteem, kust kohalikud võimuorganid raha saavad, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.
Kahjuks tuleb nentida, et riik ei ole suutnud täita ei mainitud riigikohtu lahendit ega harta nõudeid. Selleks et oleks võimalik öelda, kas KOVidele pandud riiklike ning kohalike KOVide enda kohalike kogukondlike ülesannete täitmiseks on olemas piisav tulubaas, tuleks esmajärjekorras nimetatud ülesanded üles lugeda. Ja seejärel hinnata nende ülesannete täitmisega kaasnevaid kulusid. Jah, see ei ole kerge ülesanne, kuid kindlasti ka mitte võimatu. Sellega tuleb lihtsalt ometi kord pihta hakata.
Tõe huvides tuleb nentida, et KOVide ülesannete üleslugemise ning nendega seonduvate kulude arvutamise katseid on tehtud. Siseministeeriumi kodulehelt võib näiteks leida koostöös Taani siseministeeriumiga 2000. aastal (!) tehtud KOVide kohustuslike ülesannete maksumuse hindamise uuringu lõpparuande. Juba toonane uuring nentis märkimisväärset puudujääki KOVide kohustuslike kulude rahastamisel, sh oli eriti suur puudujääk vajalike investeeringute puhul.
KOVide ülesannete ja nendega seotud kulude arvestus tuleks panna peamise ülesandena valitsuse ning Omavalitsusliitude Koostöökogu läbirääkimiste lauale. Kui valitsus initsiatiivi ei näita, tuleb seda teha KOVidel. Vajadusel tuleb haldusreform (loe: KOVi reform) viia läbi n-ö alt üles.
Meil tuleb paratamatult tõstatada ka küsimus, kust saaks KOVid raha juurde. Rahastamismudeli üle arutledes ei peaks olema tabusid, st peaksime rääkima ka maksudest. Ma ei pea siinkohal silmas maksukoormuse tõusu, vaid pigem mõistlikku ning vajadusepõhist (kulupõhist) ümberjagamist võrreldes senisega.
Alljärgnev on mõeldud diskussiooni algatamiseks ega pretendeeri kindlasti absoluutsele tõele. Loomulikult vajavad mistahes maksusüsteemi muudatused ka põhjalikku mõjude analüüsi. Aga siiski.
Üks ja normitehniliselt suhteliselt lihtne viis KOVide tulubaasi suurendamiseks oleks muuta tulumaksuseadust niimoodi, et suurem osa omavalitsuse territooriumil elava, taristut ja muid hüvesid kasutava inimese makstavast tulumaksust laekuks tema elukohajärgsele omavalitsusele. Või miks mitte koguni kogu tulumaks, sajaprotsendiliselt?
Või kui annaks ka KOVidele vahetu motivaatori oma territooriumil ettevõtluse arendamiseks seeläbi, et KOVile laekuks kas mingi osa vastavate ettevõtete käibemaksust või ettevõtete tulumaksust?
Miks mitte vaadata lähemalt aktsiise? On ju üpris ilmne, et on olemas vahetu seos sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna kulude ning näiteks tubaka ja alkoholi tarbimise vahel. Ja loomulikult taas kütuseaktsiis ja teede seisukord.
Ja kindlasti siiski taas ka maamaks. Ma ei mõtle siinkohal, et kodualune maa tuleks kohe taas maksustada. Pean silmas maamaksusüsteemi põhimõtteliselt muutmist selliselt, et KOVil tekiks lisamotivatsioon mõtestatult suunata oma territooriumi ruumilist arengut. Senine süsteem, mille puhul maksustatakse mingil suvalisel hetkel suhteliselt suvalise metoodika alusel kindlaks määratud maa maksustamishinna alusel, on ajast ja arust. See sarnaneb tegelikult kinnisvaramaksuga, mida mõned mu poliitilised oponendid väga sooviksid.
Siinkohal väärib äramärkimist, et viimane korraline maade hindamine oli kümmekond aastat tagasi. Ajakohane maamaksu süsteem võiks maksustada seda ressurssi, mida kogukond omanikule majanduslikus mõttes tegelikult kasutada annab, s.o ehitusõigust vastavalt lubatud kasutusotstarbele.
Nii tekiks ka KOVidel enestel motivatsioon oma territooriumil mõtestatult ehitusõiguse andmist suunata, samuti võimalus diferentseerida maamaksu suurust vastavalt kinnistute ehitusõiguse mahule ja mitte üksnes kinnistu enda pindala järgi. Seni on kahetsusväärne olukord, kus detailplaneeringuid tehakse enamasti üksnes kinnistuomanike initsiatiivil ning huvides.
Eraldi teema on muud võimalikud rahastamisallikad, sh finantsinstrumentide kasutamine. Praegune 60 protsendi nn netovõlakoormuse piir arvestatuna eelarve tuludesse on minu hinnangul tugevasti üle pingutatud. Kui päris täit usaldust KOVide vastu pole, siis võiks ju kasvõi Riigi Kinnisvara AS koolid-lasteaiad valmis ehitada ja need omavalitsusele üürile anda – KOV saaks vajaliku hoone, riik RKASi kaudu aga üüritulu ja lapsed lasteaia- ja koolikohad! Kõik selle ülla eesmärgi nimel, et tagada Eesti Vabariigi jätkusuutlikkus ja haritud rahvas.
Kehtiv maksusüsteem ei ole püha lehm, mille üle arutledagi ei tohi. Pean siinkohal silmas sisulist arutelu, kuidas omavalitsuste tulubaasi suurendada, mitte uitmõtteid teemal, kuidas vaesust ümber jagada. «Kas omavalitsus on riigi käepikendus või iseseisev üksus, mis peabki olema riigist piisavalt eemal ja piisavalt sõltumatu?» on küsinud õigusprofessor Ülle Madise. Riigiõiguslikult õige küsimuse püstitus.
Samas aga tõdegem, et Eesti on liiga väike selleks, et keskvõimu ja omavalitsusi lõputult vastandada. Arutleme ei millegi muu kui selle üle, kuidas riigivõimu kõige mõistlikumalt teostada ja seda ka rahastada. Kui omavalitsustel kui kogukondliku elu korraldajatel napib vahendeid, ei kannata mitte ainult omavalitsusüksus, vaid kogu Eesti rahvas, kes elab 226 omavalitsuses! Sest kes on riik meie riigis? Ei keegi muu kui meie ise …