Priit Pikamäe: kui kohtuotsus ei meeldi, ei sobi mistahes selgitus

Riigikohtu esimees Priit Pikamäe Foto: Margus Ansu

Riigikohtu ja põhiseaduse järelevalve kolleegiumi esimees Priit Pikamäe selgitab avalikkusele haldusreformiga seotud kõrgeima kohtu lahendeid.

Riigikogu liige Artur Talvik kutsus arvamusartiklis (PM 15.11) üles vahetama mõtteid riigikohtu otsuste üle. Konkreetsemalt mõlguvad tal meeles riigikohtu lahendid omavalitsusreformi põhiseaduspärasuse kohta. Olen alati tervitanud ideed jõustunud kohtulahendite üle arutleda, seda enam, kui tegemist on kõrgema astme kohtute otsustega, millega õigusvaidlus lõplikult lahendatakse ja mille motiive järgmise kohtuastme ees enam kritiseerida ei saa.

Esmalt tasuks veel kord meenutada, mil viisil  täpselt hiljutine omavalitsuste haldusterritoriaalne reform oli õiguslikult üles ehitatud. Esmalt ei saa lahti tundest, et vähemalt juriidiliselt valiti selle reformi teostamiseks üks keerulisemaid teid üldse.

Põhiseaduse paragrahvi 2 lõige 2 sätestab sõnaselgelt, et Eesti territooriumi haldusjaotuse sätestab seadus. Sisuliselt annab see säte ühemõtteliselt parlamendile pädevuse muu hulgas kohalike omavalitsuste piiride kehtestamiseks, ilma et nende otsuste langetamisse peaks üldse ühtki teist institutsiooni kaasama. Nii oleks näiteks riigikogu võinud seadusega otsustada, et senised maakonnad loetakse edaspidi omavalitsusteks.

Selline seadus oleks mõistagi samuti allunud põhiseaduslikkuse järelevalvele riigikohtus, kuid igal juhul oleks see tähendanud omavalitsusreformi elluviimist ühes etapis. Selle asemel valiti aga mitmeetapiline lähenemine, mis nägi esmalt ette omavalitsuste vabatahtliku ühinemise ja seejärel seaduses sätestatud kriteeriume mitte täitvate omavalitsuste sundühendamise täitevvõimu poolt, kusjuures mõlemas etapis langetatud otsuseid sai kohtulikult vaidlustada.

Valitud lähenemisnurga pluss omavalitsuste vaatenurgast oli kindlasti neile suure sõnaõiguse andmine, kellega ühineda, samuti valitsuse otsustusõiguse piiramine sundühendamise etapis, sest juba vabatahtlikult liitunuid valitsus enam lahutada ei saanud.

Teisalt oli selle valiku miinus kahtlemata saavutatud tulemuse juhuslikkus. Kuna vabatahtlik ühinemine oli sõna otseses mõttes vaba ehk omavalitsused võisid selle ise oma sümpaatiate järgi otsustada, siis ei pruugi lõpptulemusena üle riigi kujunenud tervikpilt olla kõige mõistuspärasemalt välja kukkunud.

Kuna saadud tulemuse hilisemad korrektiivid on ilmselt paratamatud, siis on sellega ühtlasi vastatud ka Talviku arvamusloo pealkirjas esitatud küsimusele, kas haldusreform on läbi. Miinuste hulka kuulub samuti protsessi pikkus, sest kohtuvaidluste teke oli sellesse stsenaariumisse paratamatult sisse kirjutatud.

Et nii ka tegelikkuses läks, kinnitab asjaolu, et riigikohtul tuli omavalitsusreformi kohta teha kohtulahendeid ühtekokku 12 korda. Mullu 20. detsembril kuulutatud esimeses kohtuotsuses otsustati haldusreformi seaduse enda põhiseaduspärasuse üle ning käesoleva aasta sügisel tehtud 11 lahendis hinnati kokku 17 omavalitsusüksuse taotluse alusel vabariigi valitsuse koostatud sundühendamiste määruste seaduslikkust.

Nimetagem viimaseid edaspidi jätkulahenditeks. Võtan siis järgnevalt veel kord kokku, mida ja miks riigikohus neid vaidlusi lahendades otsustas.

Põhiõiguste kandjad on inimesed

Põhimõtteline lähenemisnurk omavalitsusreformi asjade lahendamisele kujundati esimeses otsuses. Esmalt ei seadnud kohtukoosseis kahtluse alla haldusreformi eesmärgi legitiimsust. Pikemalt seletamatagi on selge, et 213 omavalitsust riigis, kus elab vähem inimesi kui mõnes Pariisi eeslinnas, on ilmselgelt liiast.

Teine oluline sedastus puudutas küsimust, kas kohalik omavalitsus on põhiõiguste kandja. Riigikohtu vastus sellele oli eitav. Kuna põhiseaduse paragrahvi 14 järgi on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalike omavalitsuste kohustus, siis on selge, et see, kes peab teistele nende õigused tagama, ei saa ise samas olla ka nende kandja.

Sellest tulenevalt ei rakendanud riigikohus haldusterritoriaalse reformi seaduse põhiseaduspärasust hinnates ka menetlusosaliste pakutud proportsionaalsuskontrolli, kuivõrd tegemist on nimelt põhiõiguste piiramise kontrollimiseks kasutatava instrumendiga.

Ehk teisisõnu ja tugevasti lihtsustades: põhiõiguste kandjad on inimesed ja proportsionaalsust kontrollides lähtutakse nende vabaduste kaitsest. Proportsionaalsustest näeb selleks ette väga täpse sammude jada, mille hulka kuulub küsimine, kas seatud eesmärk poleks olnud saavutatav mõnel muul, leebemal teel. Seega ei pidanud ka põhiseaduskohus hakkama hindama seda, mil määral oleksid haldusreformi eesmärgid olnud saavutatavad veel muul viisil peale omavalitsuste ühendamise.

Ehk sama mõtet teisiti väljendades: riigi organisatsiooni ümberkorraldamisele ei saa seada samu standardeid kui üksikisiku põhiõiguste kaitsele. Panna ühte patta ühelt poolt demokraatia printsiip ja valimisõigused ning teisalt omavalitsuskorraldus on meelevaldne.

Võrreldes põhiõiguste piiramisega on parlamendil omavalitsuste ümberkorraldamiseks määratult suurem otsustusruum. Ning kolmandaks asus riigikohus seisukohale, et kuigi parlament oleks võinud uue omavalitsuskaardi kehtestada vahetult ise, ei ole põhiseadusvastane usaldada reformi otsustavamate küsimuste lahendamine valitsusele.

Kõigi nende põhimõtteliste lähtekohtade juures arvestas kohus ka asjaolu, et sundühendamise nägi haldusreformi seadus ette alles seejärel, kui vabatahtliku ühinemise etapp on läbitud. Ehk nagu juba eespool öeldud, oli parlament niigi kõigist haldusreformi elluviimise õiguslikest viisidest valinud omavalitsusüksustele kõige soodsama.

Neil põhjustel tuvastas riigikohus esimeses asjas küll seaduse põhiseadusvastasuse osas, milles nähti ette piirata omavalitsustele reformikulude hüvitamist, kuid pidas haldusreformi seadust tervikuna põhiseaduspäraseks.

Mandaat parlamendil ja valitsusel

Sel sügisel kuulutatud jätkuotsustes jäi riigikohus kõigi nende seisukohtade juurde. Osa menetlusosaliste soov, et riigikohus oleks siiski proportsionaalsuskontrolli kaudu pidanud vastama küsimusele, kas pärast omavalitsusreformi ikka läheb elu sellega seotud kohtades paremaks, ei mahu kuidagi kohtuvõimu tunnetusvõimaluste piiridesse.

Seetõttu sai kohus nendes lahendites hinnata vaid seda, kas valitsus oli sundühendamisi tehes arvestanud kõigi nende poolt- ja vastuargumentidega, millega ta seaduse järgi pidi arvestama. Seda tehes ei piirdunud kohus ainult valitsuse vastava otsustuse seletuskirjaga, vaid vajaduse korral hindas kogu toimunud menetlust tervikuna.

Mingit vastuolu siin riigikohtu erinevate otsuste vahel ei ole. See, kas kohalik elu ka tegelikkuses reformi tulemusena paraneb, jääb ikkagi uute omavalitsusüksuste juhtide teha. Ehk teisisõnu peab nii nagu iga teisegi olulisema reformi edukust kinnitama tulevik, mille ennustamine ei saa aga olla põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse ülesanne.

Lõppastmes tuleb tähele panna sedagi, et isegi siis, kui riigikohus oleks mõnel juhul jätkuotsustes leidnud valitsuse kaalutlusvea, ei oleks see tähendanud keeldu konkreetseid omavalitsusüksusi sundühendada, vaid üksnes valitsusele suunatud kohustust vastav ühendamine uuesti läbi vaadata. Seda juba põhjusel, et mandaat haldusreformi elluviimiseks on siiski üksnes parlamendil ja valitsusel, mitte kohtusüsteemil. Kohus ei saa asuda poliitilise võimu asemel otsustama, kuidas ja mil viisil haldusreformi ellu viia, vaid üksnes kontrollida selle põhiseaduslikkust.

Kokkuvõttes tuleb taas kord meenutada vana tõde, et see, kellele ei meeldi kohtu otsustus, ei lepi kunagi ka kohtu vastavate põhjendustega, ükskõik kui pikalt neid esitada. Tähelepanuväärne on, et omavalitsusreformi kohtuasju lahendas riigikohtus kaks kohtukoosseisu, kuid mõlemad toetasid üht ja sama lähenemisnurka.

Mis puudutab aga üldisemat küsimust riigikohtu rollist põhiseaduse kaitsel, siis vastava kohtumenetluse kehtestamine on sarnaselt haldusreformi seadusega parlamendi otsustada. Nägemata mingit vajadust Eesti eraldi põhiseaduskohtu loomiseks, on siinkirjutaja oma mõtteid põhiseaduslikkuse järelevalve võimalikest suundadest vähemalt kaks korda oma parlamendiettekandes rahvasaadikutega jaganud.

Jätkuv arutelu nende üle on endiselt teretulnud.