Raivo Soosaar: kas peame riigivõla pärast muretsema?

Foto: Arvo Meeks / Lõuna-Eesti Postimees

Ranged eelarvetasakaalu ja võlareeglid ELi liikmesriikidele ilma piisavalt mahuka USA mastaabis eelarveliiduta tõenäoliselt süvendavad majandussurutist ELis või vähemalt pidurdavad sellest väljatulekut, kirjutab TTÜ teadur Raivo Soosaar Sirbis.

Tänu ülemaailmsele majandussurutisele ja sellest tingitud suurele eelarvedefitsiidile on riigivõlg paljudes arenenud riikides kiiresti kasvanud. Lisaks maksutulu vähenemisele ja töötusega seotud kulutuste automaatsele kasvule on riikide eelarve sageli koormanud ulatuslikud pankade ja teiste ettevõtete päästeaktsioonid ning majanduse stimuleerimise paketid. USAs on valitsussektori võlg sisemajanduse kogutoodangust (SKTst) tõusnud nelja aastaga (2007-2011) 67%-lt 102,7%ni ehk pisut rohkem kui 50%. Samuti majandust tublisti (hoolimata OECD riikide suurimast võlakoormast) stimuleerinud Jaapani võla näitaja on sama ajavahemikuga teinud hüppe 164,4%lt 205,5%ni.1 Eurostati mõnevõrra erineva metoodikaga saadud andmed2 valitud ELi riikide võlakoormuse kohta on toodud tabelis 1.

Kardetakse, et kõrge võlatase võib kaasa tuua riigi maksejõuetuse ning võlgade võlgnikupoolse täieliku või osalise tühistamise (inglise keeles default). Võla osaline tühistamine avaldab (investeeringute heidutamise tõttu) kardetavasti vähemalt ajutiselt negatiivset mõju riigi majanduskasvule. Reinhart ja Rogoff3 on leidnud, et alates tasemest umbes 90% SKTst võib võlakoormus pidurdada majanduskasvu ka näiteks seetõttu, et kõrge võlataseme korral hakkavad inimesed vähem tarbima, kuna mõistavad, et edaspidi tuleb neil võla teenindamiseks hakata maksma suuremaid makse. Nersisyan ja Wray juhivad meie tähelepanu aga sellele, et sugugi mitte kõigis riikides ei ole majanduskasv aeglustunud, kui on ületatud tase 90% SKTst.

Maksejõuetuse kujunemisel mängivad tihtilugu tähtsat rolli nn ennast jõustavad ennustused. Kui investoritel tekib kartus, et riik võib võlad osaliselt tühistada või tagasi maksta mõnes teises valuutas (nt euro asemel drahmides), siis nõutakse riski tõttu võlakirjadelt kõrgemat intressimäära. Kõrgemad intressimäärad suurendavad eelarvedefitsiiti ja riigivõlga ning see omakorda võlgade osalise tühistamise ja vahetuskursi riski. Euroala nn perifeeria riikide saatus on kõigile teada. Kreeka, Portugal ja Iirimaa laenavad päästemehhanismide abil, kuna on minetanud võimaluse vastuvõetavate intressimääradega finantsturgudelt laenata. Hispaania ja Itaalia on tõsiselt hädas suurte intressidega.

Ühendriikide ja teiste rahaliselt suveräänsete riikide puhul on siiski üpris vähe tõenäoline, et neid tabaks eskaleeruv intressimäärade tõus, isegi kui võlg veel jõudsalt kasvaks, vähemasti kuni jätkub poliitilist soovi lasta keskpangal toimida nn viimase võimaluse laenuandjana. Kuigi keskpankadel (USAs Föderaalreservil) enamasti ei ole lubatud osta valitsuse võlakirju otse valitsuselt, on neil üldjuhul võimalus võlakirju kokku osta järelturult pankade käest. Jaapan, USA ja Suurbritannia saavad laenu tunduvalt madalamate intressimääradega kui näiteks Hispaania, vaatamata sellele, et nende riigivõlg on suurem kui Hispaanial. Seda peamiselt seetõttu, et nende keskpangad saavad põhimõtteliselt piiramatult valitsusele laenata.

Tegelikult kõrvaldab see maksejõuetuse riski. Investorid näivad seda tajuvat ega muretse. Meenutagem siinkohal kas või tuntud suurinvestori Warren Buffetti kuulsat ütlust, kui Standard & Poors alandas aasta eest USA riigireitingut, et Omahas (tema elupaigas) on reiting endiselt AAA ja kui oleks üleüldse võimalik AAAA, siis saaks USA ka selle. Papadimitriou ja Wray4 vastavad küsimusele, kui kauaks jäävad USAs intressimäärad nii ülimadalaks, kui need praegu on, et seniks, kuni Föderaalreserv seda soovib. Seejuures toonitavad nad, et nii rahandusministeerium kui Föderaalreserv toimivad presidendi kinnitatud seaduste raames. Lühidalt kokku võttes tähendab see seda, et tegemist on põhiosas poliitilise otsusega.

Arvustades Reinharti ja Rogoffi finantskriise käsitlevat menukit, märgivad Nersisyan ja Wray,5 et nii palju kui nemad suudavad Reinharti ja Rogoffi mahukas 66 riiki ja kaheksat sajandit hõlmavas andmebaasis tuvastada, siis ei ole seni olnud ühtegi võla osalise tühistamise juhtumit ujuva ehk fikseerimata kursiga valuutade puhul. Niisiis ei ole eurotsooni perifeerias laenamise kulude tõusu peamine põhjus nigelas fiskaal- ehk eelarvedistsipliinis, vaid viimase võimaluse laenuandja puudumises. Tõsi, Euroopa Keskpank (EKP) on küll ka ostnud hädas riikide võlakirju (ja andnud odavat laenu pankadele nende soetamiseks) ning kuulutanud välja uue programmi, et laenukulusid alla tuua, kuid teinud seda senini suhteliselt piiratud ulatuses.

Seejuures on eeskätt liikmesriikide eelarve suurema koordinatsiooni (kontrollituse) poole liikumisega ning uute karmimate fiskaalreeglite kehtestamisega tehtud EKP-le kergemaks viimase instantsi laenuandjana tegutsemine. Näiteks märtsis 2012 allkirjastatud ja praegu ratifitseerimisel fiskaalpaktiga leppisid 25 liikmesriiki (sh kõik eurotsooni 17 liiget) kokku, et valitsussektori struktuurne (muuhulgas tegeliku SKT erinevusega täistööhõive taseme SKTst arvestav) eelarvepuudujääk ei tohi ületada 0,5% SKTst või 1% SKTst kui võlatase on tunduvalt alla 60% SKTst. Selline reegel tuleb lisada liikmesriikide seadustesse ning riikidel, kelle võlg on üle 60% SKTst, tuleb seda vähendada 5% igal aastal.

Ranged eelarvetasakaalu ja võlareeglid liikmesriikidele ning nende tõhus jõustamine on kindlasti omal kohal, kui riigid kasutavad võõrvaluutat. Sellised reeglid ilma mingisuguse piisavalt mahuka USA mastaabis eelarveliiduta tõenäoliselt aga süvendavad majandussurutist ELis või vähemalt pidurdavad sellest väljatulekut. Kui USA arendab vastutsüklilist majanduspoliitikat, kulutades surutises defitsiitselt tänu föderaaleelarve puudujäägile (kõigis USA osariikides, v.a Vermontis, on tasakaalus eelarve nõue), siis EL käitub sel juhul protsükliselt: avalik sektor vastab erasektori kasinusele omapoolse kasinusega, kuna kõik riigid tegutsevad protsükliliselt. ELi eelarve, mis on viimasel ajal olnud suurusjärgus 1% liidu SKTst, ei saa teatavasti samuti olla puudujäägiga.

USA föderaaleelarve maht on viimastel aastatel olnud umbes 25% SKT-st ja defitsiit tervenisti 8,7–10,1% SKTst.6 Laialdase poliitilise vastuseisu tõttu paistab USA omaga sarnane eelarveliit, kus ühelt poolt on föderaalsed maksud ja võlakirjad ning teiselt poolt leiab aset võrdlemisi suur vaesemate ja (või) hättasattunud osariikide subsideerimine, Euroopas vähemalt lähiajal kaunis utoopiline. Märksa reaalsem on selline stsenaarium (eeldades, et karme fiskaalreegleid asutakse Euroopas üleüldiselt tõsiselt järgima ning et sellise tegutsemise negatiivse mõju prognoos osutub tõeks), et reegleid lõdvendatakse ja lubatakse rahvuslikul tasandil rohkem vastutsüklilist majanduspoliitikat rakendada. Seda siis juba ilmselt vaid ELi tasandil kooskõlastatult.

Näib, et enamikus tõsisemates ja vähem tõsisemates majandusanalüüsides, kus pooldatakse viivitamatut või majanduse taastudes suhteliselt kiiret fiskaalset konsolideerimist tehakse seda just esmajoones võla jätkusuutlikkuse pärast muretsedes. Selles osas, et fiskaalne konsolideerimine ehk valitsussektori kulutuste vähendamise ja maksutõusudega eelarvepositsiooni parandamine võiks majanduskasvu mõttes hetkel Euroopas ja eriti selle perifeerias edukaks osutuda, on aga vähe lootust (kuigi on ka vastupidiseid arvamusi). Tingimustes, kus kõik riigid üritavad kasinusega oma ekspordivõimet palkade languse kaudu parandada, ei ole ju kellegi jaoks tootmist suurendada. Kärpimise edulood kipuvad olema esinenud olukorras, kus riik on majandustsükli kasvufaasis ning (või) riigi peamistel ekspordipartneritel läheb majanduslikult hästi.

Sellele vaatamata leitakse, et fiskaalne konsolideerimine majandussurutises vähendab küll kogunõudlust ja sellega majanduskasvu, kuid sellele vaatamata tuleb võla jätkusuutmatu taseme tõttu elanikkonna vananemise trendi taustal peaaegu kõigis riikides alustada konsolideerimisega suhteliselt kiiresti. Tulevat lihtsalt rakendada selliseid avaliku sektori kulutuste kärpeid ja maksutõuse, mis kahjustavad nõudlust kõige vähem, sealjuures arvestades, et riigivõla vähendamise püüded võivad kergesti lõppeda (vähemalt teatud ajaperioodil) võla ja SKT suhte halvenemisega, kuna konsolideerimine mõjutab SKTd.

Kahetsusväärselt tihti arvestatakse niisuguste soovitustega välja tulles aga liiga vähe sellega, et rahaliselt iseseisvatel riikidel ja rahaliitudel, sh euroalal, on laenamisel piirangud palju lõdvemad. Rahaline iseseisvus ehk monetaarne suveräänsus tähendab mittekonverteeritava valuuta omamist. Enamik maailma kõige arenenuma majandusega riike (USA, Suurbritannia, Jaapan, euroala) väljastab tänapäeval just sellist raha, mis ei ole seotud ei kulla ega mingi teise valuutaga. Kuna neil riikidel ja liitudel puudub sisuliselt maksejõuetuse risk, siis ei ole neil fiskaalse konsolideerimise vajaduse ja ulatuse määramisel vaja kaugeltki nõnda palju lähtuda mingist võlatasemest.

1 USA ja Jaapani andmed: Economics: Key Tables from OECD. Government Debt. [07.07.2012] http://www.oecd-ilibrary.org/content/table/gov-debt-table-en
2 Andmed seisuga 18. VIII 2012.
3 Reinhart, C. M., Rogoff, K. S. (2010) Growth in a Time of Debt. // American Economic Review, 100 (May): 573–578.
4 Papadimitriou, D. B., Wray, L. R. (2012) Euroland’s Original Sin. // Levy Economics Institute of Bard College, Policy Note, 12.
5 Nersisyan, Y., Wray, L. R. (2011) Review. This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly. By Carmen Reinhart and Kenneth Rogoff. Princeton: Princeton University Press, 2009. // Challenge, vol. 54, 1: 113–120.
6 Täpsemad andmed näiteks http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals/.