:format(webp)/nginx/o/2023/09/28/15619998t1h4808.jpg)
/nginx/o/2024/02/14/15886410t1h5d22.jpg)
/nginx/o/2024/10/17/16425210t1h122a.jpg)
- Riigikogus menetletav eelnõu ei arvesta haldusõiguse senist süstemaatikat.
- Õigusloome kvaliteedi langusega ongi muutunud eelnõude seletuskirjad järjest pikemaks.
- Mõistusepärane, loogiline ja kiiresti vastuvõetav lahendus on väärteomenetluse näol olemas.
Kui allakirjutanud esimest korda konkurentsiseaduse eelnõu kohta aastate eest kirjutasid, ei saanud aimatagi, et ka 2024. aasta viimastel kuudel kestab meedias debatt sobivast menetlusvormist. Kuigi küsimus võib näida tehnilisena, on tegemist põhimõttelisema teemaga sellest, millises vormis peaks karistamine aset leidma, kirjutavad vandeadvokaat ja Eesti Advokatuuri konkurentsiõiguse komisjoni esimees Martin Mäesalu ning jurist Miikael Tuus.
Ühest küljest ei ole laiemat vaidlust, et loodav tööriist peab võimaldama konkurentsiametil tööd teha. Teisalt peavad menetlusaluste isikute õigused olema piisava täpsusega kaitstud. Kolmandaks peaks tekkivad vaidlused saama lahendatud võimalikult õiguskindlalt. Debati iva ongi suuresti selles, et lauale asetatud tööriist ei ole nende ülesannete kõrgusel.
Haldus(kohtu)menetluse normistik on välja töötatud teatud tüüpi menetluse reguleerimiseks. See eesmärk ei ole karistamine. Kui haldus(kohtu)menetluse pooldajad on seisukohal, et seda saab kasutada ka konkurentsitrahvide määramiseks, siis ei ole see ilmselt välistatud. Samas oleks asjakohane tunnistada, et see eeldaks haldus(kohtu)menetluse muutmist, mis omakorda nõuaks põhjalikku tööd ja avalikku debatti.
Õigustehniliselt korrektse normiloome asemel on valminud eelnõu, mille lünki tuleb hakata täitma barokse seletuskirja ning üldistatud tasandil viidatud Euroopa kohtute praktikaga.
Sama moodi on kõrval oma eesmärkidega tsiviilkohtumenetluse ja süüteomenetluste reeglid. Praegu on üritatud haldus(kohtu)menetluse külge pookida süüteomenetluse elemente, mis eeldaks aga reeglite olulist muutmist. Seda ei ole senini tehtud. Õigustehniliselt korrektse normiloome asemel on valminud eelnõu, mille lünki tuleb hakata täitma barokse seletuskirja ning üldistatud tasandil viidatud Euroopa kohtute praktikaga. Praegu oleks parim tunnistada, et senini poolik, kuid siiski riigikogule esitatud, eelnõu ei ole sobiv. Mõistusepärane, loogiline ja kiiresti vastuvõetav lahendus on väärteomenetluse näol olemas. Kiirem lahendus on senini leitud nii andmekaitse kui finantsvaldkondades.
Eelnõude kuhjuvad seletuskirjad
2019. aastal tehti katse koostada üldine haldustrahve reguleeriv menetlusseadustik. See katse jäi allakirjutanute hinnangul õigustatult kõrvale. Senini jääb arusaamatuks, miks olukorras, kus üldise normistiku koostamine ebaõnnestus, eeldatakse, et konkurentsiseaduse lõppu peatüki lisamine on nn hiigeltrahvide määramiseks sobiv.
Eelnõu ümber tekkinud olukorda iseloomustab endise riigikohtu esimehe Priit Pikamäe 25. mail 2020 avaldatud arvamusartikkel, kus ta kritiseerib üldist õigusloome kvaliteeti Eestis. Ühe probleemina tuuakse välja, et «seaduse senist süstemaatikat mittearvestav ja läbimõtlematu muutmine võib märkimisväärselt keeruliseks muuta selle kohaldamise.» Ka rõhutatakse, et eelkõige on eelnev probleemne just karistavate õigusnormide juures, kus «[---] kõige enam piiratakse põhiõigusi [---].» Seetõttu on oluline, et konkurentsiõiguse jõustamisega seonduvalt oleks parlamendi tahe seaduses väljendatud selgelt.
[---] miks olukorras, kus üldise normistiku koostamine ebaõnnestus, eeldatakse, et konkurentsiseaduse lõppu peatüki lisamine on nn hiigeltrahvide määramiseks sobiv?
Kahetsusväärselt riigikogu menetluses olevas eelnõus see nii ei ole. Sätete tegelikku sisu tuleb otsida pea 200-leheküljelisest seletuskirjast, mis omakorda viitab korduvalt edasi Euroopa Kohtu praktikale. See on tõsine probleem, millele on laiemalt õigusloome probleemide üle arutledes viidanud ka Pikamäe: «Tähelepanuväärselt ongi õigusloome kvaliteedi langusega käsikäes toimunud eelnõude seletuskirjade muutumine järjest baroksemaks. Seletuskiri ei saa siiski asendada parlamendis vastu võetud seaduse tekstis kirjapandut.»
Kuigi 2020. aastal avaldatud arvamusartikkel ei seondu haldustrahvidega, siis on viidatud põhimõtted praeguses kontekstis kõlavad. Riigikogus menetletav eelnõu ei arvesta haldusõiguse senist süstemaatikat. Tõenäoliselt takerduks tulevased menetlused tehnilistesse vaidlustesse, kus seadusandja tegemata tööd peaks kohtusüsteem parandama hakkama. Tekkivas keskkonnas ei oleks ka võimalik väita, et oleks tagatud efektiivne konkurentsiõiguse jõustamine. Analoogne olukord on ajalooliselt realiseerunud Rootsis, kus sealne konkurentsiamet tegi hooga trahve, millest enamiku pärast kohtud tühistasid.
Aastate jagu poolikut eelnõu
Õiguspoliitilise valiku tõttu oleme olukorras, kus ka pärast enam kui viis aastat kestnud normiloomet ja pea neli aastat pärast asjakohase direktiivi ülevõtmistähtaja möödumist ringleb poolik eelnõu. Isegi kui jätta kõrvale lugematuid kordi tekkinud probleem enese mittesüüstamise privileegi tagamisega eelnõus. Tegemist on dokumendiga, mis sisaldab läbimõtlemata normitehnilisi probleeme. Näiteks ajakirjaniku allikakaitse kogemata välistamine või advokaadi kutsesaladuse kaitse puudulik kaitse.
Pärast aastaid kestnud ettevalmistust edastati riigikogule eelnõu, mille kohta ka justiitsministeeriumi esindajad selgitavad riigikogu põhiseadus- ja majanduskomisjonides, et eelnõu: «[---] ei ole praeguse seisuga lõplik versioon. Ministeerium kaasab kõik eksperdid, et luua lõplik versioon, mis on üheselt arusaadav.»
Senini on lõplik ja üheselt arusaadav eelnõu kui Godot, kes senini kusagilt ei paista. Selle asemel peab riigikogu majanduskomisjoni esimees kummalistel asjaoludel pöörduma oma sõnul suulise ametiabi taotlusega riigikohtu poole eelnõu täiendamiseks.
Ka õiguskantsler on eelnõu puudusi palju kritiseerinud. Senini on lõplik ja üheselt arusaadav eelnõu kui Godot, kes senini kusagilt ei paista. Selle asemel peab riigikogu majanduskomisjoni esimees kummalistel asjaoludel pöörduma oma sõnul suulise ametiabi taotlusega riigikohtu poole eelnõu täiendamiseks. See omakorda on problemaatiline praktika, kuna tekitab küsimusi võimude lahususe põhimõtte rakendamisest. Riigikohtu korrektselt ettevaatlik ja soliidne reaktsioon väärib kindlasti tunnustust. Võib eeldada, et tegemist oli ausa eksimusega, mitte millegi muuga. Paraku tekib küsimus, millist arengut on veel tarvis enne kui saame aru, et menetletav eelnõu ei ole vastuvõtmiseks küps ega saa selleks lihtsustatud lahendusi kasutades.
Milleks meile haldustrahvimenetlus?
Mõtelgem siis taas korraks põhjustele, miks haldustrahvimenetlust soovitud on.
Vähemalt algne põhjendus haldustrahvide vajalikkusele on olnud, et see lihtsustab ettevõtjate karistamist. Seda põhjendust on väljendatud nii avalikult kui ka eelnõuga seotud aruteludel. Peaks olema igaühele selge, et põhiseadusega ei ole kooskõlas hundi nimetamine metsakutsuks, et teda siis täie rangusega karistama hakata. Lihtne karistamine ei saa olla legitiimseks eesmärgiks seadusloomes. Samuti ei ole korrektne õiguspoliitiline kaalutlus, et reegleid järgivatel ettevõtjatel ei ole midagi karta.
Tehnilisemal tasandil on toodud viide, et vajalik on vältida nn paralleelseid menetlusi. See tähendab, et konkurentsiametil peaks olema võimalik nõuda rikkumise lõpetamist ning ka ettevõtjat karistada samas menetluses. Kui ka tegelikkuses paralleelmenetlustega seonduv probleem eksisteerib, siis vähemalt konkurentsiõiguses on pigem tegemist järelevalveliselt kujunenud küsitava praktikaga. Kehtiv õigus ei kohusta konkurentsiametit alustama järelevalvemenetlusega ning alles selle järel liikuma edasi süüteomenetlusse. Võimalik on kohe alustada väärteomenetlust või alternatiivselt piirdudagi üksnes järelevalvemenetlusega, milles tehakse ettekirjutus. Samuti on võimalik väärteomenetluse alustamisel järelevalvemenetlus lõpetada. Seega paralleelmenetlus ei ole sund, vaid tehtud valik.
Peaks olema igaühele selge, et põhiseadusega ei ole kooskõlas hundi nimetamine metsakutsuks, et teda siis täie rangusega karistama hakata. Lihtne karistamine ei saa olla legitiimseks eesmärgiks seadusloomes.
Kui lähtuda soovist igal juhul paralleelsed menetlused välistada, siis kõiki vajalikke toiminguid on võimalik teha ka väärteomenetluses. Õiguse nõuda rikkumise lõpetamist (teha teatud tegu või sellest hoiduda) saaks sätestada ka väärteomenetluses, luues vastava instituudi näiteks mõjutusvahendina. Karistusõigus tunneb ka erinevaid mõjutusvahendina määratavaid kohustusi.
Väärteomenetluse kasuks räägivad mitmed kaalukad õigusteoreetilised ja praktilised argumendid. Teoreetilisel tasandil on eelkõige oluline, et haldustrahv on suunatud isiku karistamisele. Üldiselt ei ole menetluse kõige raskem tagajärg mitte rikkumise lõpetamisele suunatud ettekirjutus, vaid nn miljonitrahv. Tõenäoliselt ei ole võimalik leida ettevõtjat, kes oleks nõus väitega, et nn miljonitrahv ei ole karistus, vaid hoopis haldusõiguslik mõjutusvahend. Kuna tegemist oleks Eesti õiguskorras kõige rangema karistusega juriidilistele isikutele ja vastavalt ka suurima võimaliku põhiõiguste riivega, siis sellist sanktsiooni ei tohiks käsitleda üksnes nööbina muidu haldusõigusliku menetluse küljes. Hoopis vastupidi, põhiõigustesse sekkumise asjus on rikkumise lõpetamist nõudev ettekirjutus pigem teisene tagajärg karistuse kõrval. Just potentsiaalselt ähvardava karistuse ulatus on peamine, mis teeb ECN+ direktiivile vastavast menetlusest materiaalses mõttes kriminaalmenetluse ning määrab vajalike garantiide ulatuse. Seega on tuumaks pigem karistuslik element ning muud tagajärjed nn nööbiks.
Praktilisest küljest on väärteomenetlusse järelevalvelise elemendi tutvustamine palju lihtsam kui haldusmenetlusse karistusliku elemendi loomine.
Praktilisest küljest on väärteomenetlusse järelevalvelise elemendi tutvustamine palju lihtsam kui haldusmenetlusse karistusliku elemendi loomine. Seda eeskätt põhjusel, et karistavas menetluses tuleb tagada menetluslikud garantiid. Väärteomenetluses on lahendus juba leitud. Haldusmenetluse kasutamiseks tuleb hakata ratast leiutama ehk süüteomenetluslikke garantiisid kas ümber kopeerima või uuesti välja töötama. Selle keerukust tõendab juba praegune olukord, kus vastuvõtmiseks küpse eelnõuni ei ole jõutud vaatamata aastaid kestnud tööle.
Õigusriigis on igati loomulik, et riigivõimu kuritarvituste ärahoidmine on sõltumatu kohtuvõimu ülesanne. Mainitud ülesande täitmise kõrgusel on Eesti kohtusüsteem tervikuna ja sõltumata sellest, kas vaidlus algab hoones, millel on silt maa- või halduskohus. Ka ei ole kestev diskussioon ju lähtuv väitest, et mõni Eestis olev kohus ei oleks oma ülesannete kõrgusel. Samas, oma ülesande parimal viisil täitmine eeldab sobivaid tööriistu. Kohtumenetluses õiguste kaitse omakorda eeldab, et parima tulemi saavutamist toetavad rakendatavad menetlusnormid.
Praegu menetletav eelnõu aga ei ole suunatud parima tulemi saavutamisele. Hoopis vastupidi. Riigikogu menetluses on hõre normistik, mille kohta ka autorid viitavad, et vastused on peidus kusagil seletuskirjas või Euroopa Kohtu praktikas. Selle all ei tohiks kannatada ettevõtjad ega ka kohtud.