Jaana Nõgisto: võidad kohtus, aga mis siis?

Jaana Nõgisto. Foto: Erakogu

Inimene saab kohtust õiguse, mitte päriselu mõjutava tulemuse. Kohtud ei julge teha väärtustel põhinevaid otsuseid, vaid närivad seadusetähte, kirjutab vandeadvokaat ­Jaana Nõgisto.

Miks on nii, et mul on õigus, aga oma õigust ma kohtus tegelikult kätte ei saa? See pole etteheide kohtute tööle, konkreetsel juhul ka mitte vihje riigilõivude suurusele või muule kohtusse pöördumist piiravale.

Probleem on üldisemas, õiguspraktikas välja kujunenud suhtumises, et administratsiooni kaalutlusruum on puutumatu. Ka Eesti juristkonna kirjapandud normidele tuginev mõttelaad takistab väärtushinnangutel põhinevate otsuste julgemat langetamist.

Võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt ei saa kohus asuda teostama täitevvõimu pädevust. Sellel rajaneb ka käsitlus, et kohtulik kontroll kaalutlusõiguse teostamise üle haldusorgani poolt on piiratud. Kaalutlusõiguseks nimetame seda, kui seadusandja lubab täitevvõimul valida kahe või enama lahenduse vahel – näiteks kas toetust anda või mitte anda; kas lubada püstitada kaheksa-, üheksa- või kümnekorruseline ärihoone jne. Kohus saab üksnes kontrollida, kas otsus on õigel viisil langetatud, kuid ta ei saa kohustada täitevvõimu tegema konkreetse sisuga otsust.

Kuni soovitakse avaliku võimu sekkumise tagasipööramist, näiteks sundvõõrandamisotsuse tühistamist, siis piisab, kui kohus tuvastab otsuse tegemisel olulise vea. Probleem tekib juhul, kui riigilt nõutakse aktiivset tegutsemist või soodustust (lubamist, takistamist, maksmist jne). Seadus ütleb, et kui haldusorgani otsustus isiku õigusi rikub, võib ta pöörduda kohtusse. Kohtusse pöördumise õigus on põhiseadusega kaitstud ning Euroopa inimõiguste konventsioonist tulenev isiku põhiõigus. Kohtusse pöördumise eesmärk on saavutada subjektiivsele õigusele vastav tegelikkus, teisisõnu saada see, mis õigustamatult jäi riigilt, linnalt või vallalt saamata.

Praktikas kipub administratsioon aru saama, et kaalutlusõiguse olemasolul pole ka isiku kohtusse pöördumisel kohtu sisulist sekkumist karta. Tihti võib täheldada olukordi, kus haldusorgan, ka ministri tasandil, ei vaevu keelduvat otsust isegi põhjendama. Või esitatakse ilmselgelt otsitud põhjendusi.

Kohus saab põhjendamata või kaalutlusviga sisaldava keelduva otsuse küll tühistada ja kohustada avaldust või taotlust uuesti lahendama, kuid haldusorgan võib seepeale asja uuesti lahendades teha taas kord keelduva otsuse. Isikul on õigus otsus uuesti vaidlustada, isegi suur võimalus kohtus võita, aga tegelikult ei muutu ikkagi midagi.

Otsustuse hinnangulisus ei tähenda, et vahet õige ja vale otsuse vahel teha ei saa. Vastupidi – on normaalne, et kaalutlusotsus põhineb (väärtus)hinnangutel.

Küsimus on selles, kes tohib otsustada, sest otsustajast sõltub otsuse sisu. Kas kohus saab ikka öelda, et hoone tuleb lammutada, kui küsimus puudutab konkreetse linna õigust oma ruumilist arengut määrata? Aga kui see hoone on ohtlik elule ja tervisele? Lihtsustatult väljendubki siin tõhusa kohtuliku kontrolli kokkupõrge võimude lahususega põhimõttega.

Samas, kas võimude lahususe põhimõte ikkagi õigustab olukorda, kus kohtusse pöördumine soodustava akti saamiseks ei saagi tuua kaasa isiku õiguse tegelikku realiseerumist?

Teoorias tuntakse kaalutlusõiguse nullini vähenemise fenomeni. See on olukord, kus üksikjuhtumi asjaolusid arvestades on vaatamata kaalutlusõiguse olemasolule haldusorgan selgelt piiratud vaid ühe lahendusega, sest kõik teised lahendused tooksid kaasa mingi ülekaaluka huvi või õigushüve kahjustamise. Näiteks kui sellest sõltub rünnatava inimese elu, pole politseiametnikul sisulist kaalutlusõigust tulirelva kasutamisel. Kõik näited ei pruugigi olla nii äärmuslikud.

Saksa õiguspraktikas on kaalutlusõiguse nullini taandumist mõistetud erinevalt. Kui isik on, ütleme, omavoliliselt püstitanud ehitise ja see kahjustab naabrite huve, ei ole omavolitseja huvi kaitsmisväärne ja ehitis tuleb igal juhul lammutada. Kaalutlusõiguse taan­dumisest nullini saaks rääkida seega siis, kui isiku huvi nõuda riigilt konkreetset tegutsemist on igal juhul kaitsmisväärsem ja kaalukam kui huvi, mis põhjendab keeldumist.

See seisukoht, millal kaalutlusõigus on taandatud nullini, tuginebki subjektiivsele väärtushinnangule, õiguse rakendaja taustale, elukogemustele, maailmavaatele, seega millelegi, mis hirmutab positiivse õiguse kooli saanud Eesti juristi. Kui kaugele täpselt saab kaalutlusõiguse nullini taandumise rakendamisega minna, peaks olema kohtupraktika selgitada. Eestis vastav kohtupraktika sisuliselt puudub.

Samas on oluline, et riigivastutuse seadus võimaldab kaalutlusõiguse olemasolul kohtult nõuda haldusorgani kohustamist konkreetseks tegevuseks vaid siis, kui juhtumi asjaolude tõttu ei saa organ haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest ühelgi tingimusel keelduda (see tähendab, et siis, kui kaalutlusõigus on nullini taandunud).

Probleem on laiem ja puudutab ka riigivastutuse alusel riigilt kahju hüvitamise nõudmist, sest riigikohus on otsustanud, et põhjuslik seos kahju ja riigi õigusvastase tegevusetuse vahel on olemas üksnes siis, kui kaalutlusõigus haldusakti sisu üle otsustamisel oli vähenenud sellisel määral, et haldusorganil ei olnud võimalik teha teistsuguse sisuga õiguspärast otsust.

Seega on täitevvõimule praegu seadusandja ja kohtute poolt tagatud teatud vastutusevaba tsoon, kus karistamatuse tunne on kerge tekkima. Kindlasti aitavad seadusandja täpsemad juhised kaalutlusnormi kohaldamiseks tõhustada õiguste kohtulikku kaitset. Aga meil on ka kolm kohtuastet, kus oma väärtushinnanguid selgemaks vaielda.