Lauri Mälksoo: aeg võtta põhiseadust tõsiselt

Lauri Mälksoo. Foto: Artur Sadovski

Euroopa Liidu aluslepingute muutmise asjus peaks riigikogu küsima esmalt nõu riigikohtult ning olukorra rahunedes rahvalt, kirjutab õigusteadlane Lauri Mälksoo.

Kolleegid Carri Ginter ja Allar Jõks kutsusid oma 16.12.2011 Postimehe artiklis üles mõttevahetusele teemal, millised piirid seab meie jaoks Euroopa võlakriisi lahendustele Eesti põhiseadus. Ginteri ja Jõksi seisukoht on üks ajakohaseid vastuseid Rait Maruste poolt 2010. a septembris algatatud põhiseaduse muutmise debatile. Lihtne on nõustuda Ginteri ja Jõksi sõnumiga, et ühiskond ei saa rajaneda vaid üksiklahendustel. Finantskriisi kontekstis tähendab see, et aeg on hakata meie põhiseadust tõsiselt võtma.

Elame praegu omamoodi konstitutsioonilises murdepunktis, mis on arvult kolmas meie lähiajaloos. 1991. a taastati Eesti riiklus, mis riigiõiguslikult tipnes 1992. a põhiseaduse vastuvõtmisega. 2003. a võeti vastu põhiseaduse täiendamise seadus, mis võimaldas Eestil 2004. a Euroopa Liitu astuda. 2011. a detsembri alguses lepiti euro päästmiseks (Suurbritanniata) kokku ELi aluslepingute muutmine, mis tooks ELi riikideülese eelarvekontrolli ja -sanktsioonid. Kas kokkulepitud sammud euro päästmiseks meile poliitiliselt meeldivad või mitte, on õigusteaduse jaoks teisejärguline küsimus. Juura jaoks on keskne küsimus, millega on kontseptuaalselt tegemist. Praegune konstitutsiooniline murdepunkt seisneb selles, et ELi kui riikide liidu ülesehitusse on vaikselt, aga kindlalt sugenemas föderatsiooni elemente.

Põhiseaduslikus murdepunktis peame eristama lühi- ja pikaajalisi konstitutsioonilisi lahendusi. Euroraha kriis on liiga tõsine ja kiireid lahendusi ootav asi, et siduda seda meie põhiseaduse spetsiifiliste ja juba varasemast lahendamist ootavate probleemidega. Ühtlasi aga on ka eesootavad Euroopa Liidu aluslepingute muudatused liiga põhimõttelised selleks, et neid pikema jututa (taas kord) riigikogus ratifitseerida, justkui kannataks meie kehtiv põhiseadus igasugust lõimumist. 2003. a põhiseaduse täiendamise seaduse näol polnud siiski tegu blankovolitusega ELi pädevuse edaspidiseks süvendamiseks.

Siit koorub lühemaperspektiiviline lahendus võimalikule põhiseaduskriisile. Kui ELi aluslepingute muutmise täpne vorm ja sisu on tuleva aasta algupoolel selgunud, siis peaks riigikogu enne ratifitseerimist riigikohtult nõu küsima, kas kehtiv põhiseadus – eriti selle 2003. a täiendamise seaduse kaitseklausel, mis viitab põhiseaduse aluspõhimõtetele – ikkagi üldse võimaldab Eestil liituda ELi aluslepingute uute muudatustega.

Kas ratifitseerimise sidumine riigikohtu vastusega oleks samm poliitilise määramatuse poole? Kui tõenäoline on, et riigikohtu analüüsi tulemusena kukuks euro päästmise pakett, näiteks põhiseaduse § 1 loogikast tulenevalt, Eestis läbi? Puhtteoreetiliselt ei saa sellist võimalust välistada, aga ometi oleks see tegelikult ebatõenäoline. Asjakohane on seejuures Saksa põhiseaduskohtu senine kogemus. Euroopa mõjukaimal põhiseaduskohtul on küll kombeks ELile regulaarselt hambaid näidata, aga vähemalt seni pole nad ELi lepingulise baasi arendamist (vaatamata viimati 75 lk pikkustele õiendustele ja kitsendustele) otseselt Saksa põhiseadusega vastuolus olevaks lugenud. Juristide asi on leida ühiskonnale lahendusi, mitte lahenduste leidmist pidurdada. Kuid seejuures on juristide kohus osutada probleemkohtadele ja vastuoludele, mis võivad tuleviku arengut takistada. Liikmesriikide põhiseaduskohtutest Euroopas on saanud olulised institutsioonid, mis aitavad näha üha sagedamini poliitiliste kriiside tingimustes vastu võetud ELi aluslepingute muudatusi ikkagi lepingusõlmijate, st liikmesriikide perspektiivist.

Ülesanne otsustada, kas ELi aluslepingute muutmine vastab Eesti põhiseadusele, annaks riigikohtule võimaluse õiendada üks auvõlg. Nimelt jättis riigikohus 2006. a oma analüüsis Eesti põhiseaduse ja ELi õiguse vahekorra üle sisustamata 2003. a põhiseaduse täiendamise seaduse kaitseklausli, mis viitab põhiseaduse aluspõhimõtetele. Aga mine tea, äkki siis polnudki aeg selle teema käsitlemiseks veel küps ja nüüd, viis aastat hiljem, on. Ühtlasi ei anna 2003. a põhiseaduse täiendamise seadus vastuseid ELi lõimumise jätkuva süvendamise küsimuses. Nüüd saaks riigikohus konstitutsioonikohtuna parlamendile öelda, kas ja kuidas suhestuks kavandatav ELi fiskaalstabiilsuse liit Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetega. Sellisel suunisel oleks Eesti põhiseadusliku korra jaoks ka tulevikku vaatav tähendus. Vaja oleks tuvastada, kas suveräänsuse jätkuval jagamisel üldse on mingit põhiseadusest tulenevat piiri ja millised nõuded ja eeltingimused seab ELi liikmesusele Eesti põhiseadus.

Eelnevalt skitseeritu oleks lahendus, milles olulisim element oleks just Eesti riigi konstitutsiooni perspektiivist läbimõeldud, mitte pelgalt poliitiline heakskiit ELi aluslepingute plaanitavatele muudatustele. Riigikohus poleks küll lunastaja, aga tema kaasamine parlamendi poolt annaks kogu protsessile legitiimsust ja õiguskindlust juurde. Oluline on just, et ELi aluslepingute muudatusi parlamendis niisama läbi ei ratsutataks.

Pikema perspektiiviga lahendus on uuesti kaasata põhiseadusloome protsessi ka Eesti suveräänsuse kandja, rahvas. Praegune – lähiajaloos arvult kolmas – põhiseaduslik murdepunkt on joonistanud välja ka 2003. a põhiseaduse muutmise lahenduse ajutisuse ja puudulikkuse. Olukord, kus üks ja seesama põhiseaduse tekst (oma kahes, st 1992. ja 2003. a osas) võimaldab esmapilgul väga suveräänsuskeskset, aga lisa arvessevõtmisel väga Euroopa-lembelist lugemist, on häiriv ja kahjustab 1992. a teksti tõsiseltvõetavust. 2003. a taheti sööta hunte nii, et lambad jääksid terveks, aga ohvriks jäi põhiseaduse selgus. Juba praegu ei vasta 1992. a põhiseaduse tekst kui selline nüüdse ELi liikmesriigi tegelikkusele. ELi aluslepingute järjekordse muutmisega 2012. a süveneks see tendents veelgi.

Seega, kui (aga alles siis, kui) suurem finantspoliitiline ja konstitutsiooniline kriis Euroopas on ületatud ja olukord Euroopa tasandil on tõepoolest stabiliseerunud, tuleks parlamendi ja Eesti riigiõigusteadlaste koostöös välja töötada 1992. a põhiseaduse teksti muudatused, mis peegeldaksid pärast ELi astumist välja kujunenud riigiõiguslikke realiteete. Väljakujunenud demokraatia väärib mitmeti tõlgendatavate sulgude ja lisanditeta põhiseadust, mis peegeldaks riigikorraldust ja regionaalse lõimumise astet nii, nagu nad tegelikult välja kujunenud on. Eesti liikmesus ELis ja selle tähendus peab leidma kajastamist põhiseaduse tekstis endas. Ühtlasi aga peaks tänapäevastatud põhiseaduse tekst näitama regionaalse lõimumise piire; fikseerima punase joonena tingimused, millele EL Eesti seisukohast ka tulevikus vastama peab.

Kui on miski, mis on olnud ajalooliselt suhteliselt eripärane just Euroopa tsivilisatsioonile, siis on see olnud usk õigusriiki, õiguse sõltumatusesse poliitilisest tahtest. Ka nüüd ei tohiks ükski kui tahes suur poliitiline kriis Euroopa riike nii kaugele viia, et nad loobuksid ühest oma ajaloolisest tugevusest: et õigust, eriti aga põhiseadust võetakse tõsiselt.

Autor on Tartu Ülikooli rahvusvahelise õiguse professor ning riigi- ja rahvusvahelise õiguse instituudi juhataja.