Andra Reinomägi: õigusloome mõjutab igaühe inimõigusi

Andra Reinomägi Foto: Õiguskantsleri büroo

Inimene ja inimõigused ning eriti lapsed ja lapse õigused peaksid meie elus olema esikohal iga päev ja riigi iga otsuse juures. Paraku ei ole see alati nii. Inimõiguste päeval on asjakohane neid põhimõtteid taas rõhutada. Inimõigused on kirja pandud sooviga kaitsta inimest avaliku võimu teostajate kuritarvituse eest. Inimeste põhiõiguste tagamine on Eesti põhiseaduse kohaselt riigivõimu ja kohalike omavalitsuste kohustus. On oluline, et õigusakti loomisel või muutmisel arvestataks ja lähtutaks inimesest.

Justiitsministeerium töötas 2008. aastal välja õigusaktide mõjude analüüsi süsteemi üldkirjelduse. 2009. aastal valmisid õigusakti mõjude analüüsi kontseptsioon ja õigusaktide mõjude analüüsi juhend õigusloomega tegelevatele ametnikele. Need dokumendid on suunatud õigusloome kvaliteedi tõstmisele.

Samas on need dokumendid soovitusliku iseloomuga. Riigikontroll, analüüsides õigusaktide mõjude hindamist, jõudis oma aruandes järeldusele, et õigusaktide mõju hindamine on puudulik ning õigusakti vastuvõtjatel ega avalikkusel pole piisavalt usaldusväärset infot selle tagajärgede kohta.

Õigusaktiga kaasnevaid mõjusid ei analüüsita kriitika kohaselt ettenähtud ulatuses ega oodatava põhjalikkusega, sagedamini kajastatakse positiivset mõju, jättes välja toomata negatiivsed tagajärjed. Kuna õigusloome tulemused mõjutavad kõigi Eesti elanike elu, on riigikontrolli hinnangul seepärast igaühel õigus teada esmalt seda, kuidas seadus teda võib mõjutada ning hiljem seda, kas õigusakti toime on olnud selline nagu kavandati.

Kuna õigusakti mõju analüüs on aluseks otsuste tegemisel valitsuses ja riigikogus ning pakub huvirühmadele võimaluse neid puudutavate otsuste puhul kaasa rääkida, on oluline selgelt välja tuua ühiskonnagrupid, keda õigusakt otseselt või kaudselt mõjutab ning näidata ära ka, kuidas ja millised mõjud avalduvad.

Hindamise lähtekohaks inimene, perekond, laps

Õigusaktide mõjude analüüsimise sätestab «Õigust loovate aktide eelnõude normitehnika eeskiri». Praegu kehtiva eeskirja kohaselt tuleb õigusaktide puhul hinnata sotsiaalseid tagajärgi, mõjusid riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele, majandusele, keskkonnale, regionaalarengule, riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldusele, sealhulgas seaduse rakendamisega seonduvat koolitusvajadust ning seaduse vastuvõtmisega kaasnevaid muid otseseid või kaudseid tagajärgi.

See loetelu tähistab üldisi kategooriaid, mille puhul ei rõhutata paraku eraldi inimese perspektiivi – mõjude kirjeldamist inimesest, perekonnast, lapsest lähtuvalt, mistõttu see sageli ka mõjuanalüüsis ununeb.

Mõjude kirjeldamine inimestest, peredest, lastest lähtuvalt pole oluline mitte üksnes sotsiaal- ja rahvastikuküsimuste puhul, vaid vajab arvesse võtmist õigusloome puhul tervikuna. Kõik otsused mõjutavad vähemal või rohkemal määral erinevate inimeste, perede ning laste igapäevast elu. Halva kogemusena võib siin tuua detailplaneeringute kehtestamise juhud, milles on näiteks unustatud arvestada laste hariduse omandamise ja vabaaja veetmise võimalusi, jättes planeeringus loomata lasteaiad või mänguväljakud. Või hoonete ja ehitiste rajamise, mille puhul pole arvestatud puudega inimeste ligipääsuga.

Rahaliste kulude-tulude kõrval on mõjuanalüüsis oluline esitada ka mõjud inimeste käitumisele. Näitena võib tuua sotsiaalvaldkonna toetuste muutmised, kus eelarveliste hinnangute kõrval tuleks näidata ka inimeste käitumist ja väärtushinnanguid mõjutavad tahud.

Positiivsete mõjude kõrval on oluline ära tuua otsusega kaasnevad negatiivsed mõjud. Näiteks kärbete puhul on küll vajalik kajastada võimalikku rahalist kokkuhoidu, kuid samas tuleb selle kõrval selgelt näidata ka otsesed ja kaudsed, lühi- ja pikaajalised mõjud peredele ja lastele ning tuua välja võimalik käitumismustrite muutumine õigusakti toimel.

Negatiivsete mõjude esiletoomine mõjuanalüüsis ei tähenda, et raske otsus seetõttu vastu võtmata jääks – viimane sõltub ikka seaduslooja tahtest. Küll aga aitab negatiivsete mõjude esiletoomine tasakaalustada mõjuanalüüsi ning näidata seadusandja teadlikkust ja tahet õigusaktiga seotud erinevaid tahke hinnata ning neist otsuse langetamisel teadlik olla.

Mõjude kirjeldamisel peaks arvestama sedagi, et probleemi hindamisel ei lähtutaks üksnes sihtrühma suurusest, vaid arvestataks ka teisi õiguspõhimõtteid. Probleemide marginaliseerimise ohule üksnes väikese sihtrühma tõttu ja sellest tulenevale inimõigustes kehtestatud põhimõtete eiramisele on varasemalt osutanud nii õiguskantsler kui ka ühiskonnateadlased (näiteks samasooliste temaatika puhul).

Õigusloome keskmesse inimene ja inimõigused

Inimvara olulisust rõhutatavad Eesti Koostöö Kogu ja inimvara raport IVAR, inimarenguaruanded, valitsuse tegevusprogramm 2011-2015, Eesti 2020 strateegia ja mitmed teised dokumendid. Majanduslikult keerulised ajad võivad suurendada ebavõrdsust, mille puhul teatud nõrgemate ühiskonnagruppide huvid võivad jääda kaitse ja tähelepanuta.

Tunnustades seadusandja selget tahet väärtustada lapse õigusi Eesti riigis läbi lasteombudsmani institutsiooni loomise, tuleks seadusloojal järgmise sammuna rõhutada laste ja perede perspektiivi tähtsust oma otsuste puhul, tuues selle selgelt välja mõjuanalüüsi põhimõtetes.

Senikehtiv õigustloovate aktide eelnõude normitehnika eeskiri sätestab õigusakti seletuskirjas sotsiaalsete tagajärgede esiletoomise, kuid jätab täpsustamata selle konkreetsema sisu ning analüüsimise viisi. Lasteombudsmani seisukohast lähtuvalt on mõjuanalüüside puhul möödapääsmatu otseste ja kaudsete mõjude väljatoomine laste ja perede perspektiivi arvestades. See põhimõte võiks olla välja toodud ka normitehnika eeskirja mõjuanalüüsi nõuetes, nimetades ühe komponendina inimeste perspektiivi väljatoomise. Selleks on praegu sobiv hetk, sest justiitsministeerium on kujundamas uut «Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja».  

Alati ei pruugi õigusaktiga kõigile ühiskonnagruppidele otseseid mõjusid kaasneda. Samuti ei saa anda ühest ja lihtsat juhist mõjude analüüsiks – iga analüüs sõltub teemast ja probleemipüstitusest. Kuid sõltumata sellest, milliseid viise analüüsimisel kasutatakse, peab analüüsi keskmes olema inimene. See põhimõte toetab ÜRO inimõiguste deklaratsioonis toodud väärtuste arvestamist nii õigusloomes kui ühiskonnas laiemalt.