Michael Gallagher: tselluloositehase ehitamisega oleks rikutud Euroopa Liidu direktiivi. Võimaliku trahvi maksnuks riik

Äänekoski tselluloositehas Soomes. Pilt on illustratiivne. Foto: Wikimedia Commons

Kas meil on vaja ehitada tselluloositehast või õigusriiki, küsib õigusteaduste doktor Michael Gallagher.

Viimase aasta jooksul on Eesti olnud haaratud üsna intensiivsesse poliitilisse debatti plaani üle ehitada Emajõe lähistele suur tselluloositehas. Arutelu käigus on pööratud vähe tähelepanu ettevõtmise õiguslikule küljele – sellele, mis on seotud Euroopa Liidu seadustega.

Juunis tegi valitsus algust projekti peatamise ja riikliku eriplaneeringu lõpetamisega, kuid arutelu mõned aspektid on senini jäänud põhjalikumalt valgustamata.

Selle asemel on tselluloositehase projekti vastaseid nimetatud hüsteerilisteks ja isekateks, mis justkui tähendaks, et projekti peatada ei olnud tegelikult põhjust ja see peatati ainult Tartu rahva enesekeskse ja emotsionaalse reaktsiooni tõttu.

Vabandust, aga see on püsti jama.

Tegelikult oli projekti peatamiseks väga olulisi põhjuseid ja need pidanuks valitsuse huviorbiiti sattuma juba palju varem.

Euroopa seadused on ülimuslikud

Eesti on Euroopa Liidu liikmesriik ja seotud Euroopa õigusega. Euroopa seadus on kohaliku õiguse suhtes ülimuslik. See tähendab, et juhul, kui Eesti seadus ei ole Euroopa õigusega kooskõlas, kehtib Euroopa õigus.

Euroopa seadus sisaldab õigusakti nimega veepoliitika raamdirektiiv, mille abil luuakse üleeuroopaline raamistik, et parandada veekogude olukorda igas liikmesriigis nii, et need vastaksid üleeuroopalistele standarditele. See hõlmab ka Eestit ja kõnealust tehaseprojekti. Need on faktid, mitte hüsteeria.

Euroopa Liit on juba varem kriitiliselt kommenteerinud Eesti valitsuse suutmatust edendada inimestega selles protsessis dialoogi, nagu direktiivis nõutakse.

Euroopa veepoliitika raamdirektiivi täitmiseks on Eesti valitsus välja töötanud ja rakendanud plaani, mis kaardistab veekvaliteedi standardid kogu riigis, ning kehtestanud ajakava, mille kohaselt vee kvaliteet paraneb kindlaks määratud tähtajaks vastuvõetavale tasemele kõigis veekogudes. Aruanded esitatakse Euroopa Liidule läbivaatamiseks. Märgin siinkohal ka, et Euroopa Liit on juba varem kriitiliselt kommenteerinud Eesti valitsuse suutmatust edendada inimestega selles protsessis dialoogi, nagu direktiivis nõutakse.

Teame, et Emajões on vee kvaliteet madalam, kui normid ette näevad. Seda tuleb parandada kindlaksmääratud aja jooksul. Kuigi  tavakodanik ei pruugi neist standarditest ja tegevustest teadlik olla, ei ole need teadmata ega hämarad asjad Keskkonnaministeeriumi jaoks. Ministeeriumi ametnikud töötavad nendega korrapäraselt ja tavapäraselt.

Jällegi – seni pole ma öelnud midagi vastuolulist. Pole vähimatki põhjust rääkida «hüsteeriast».

Weseri juhtum annab võtme olukorra hindamiseks

Mitu aastat tagasi tegi Euroopa Kohus otsuse nn Weseri juhtumi kohta (vt nt Journal of Environmental Law, Volume 28, Issue 1, 1 March 2016, Pages 151–158, https://doi.org/10.1093/jel/eqv032), milles selgitati veepoliitika raamdirektiivis sätestatud kohustuste olemust. Nn Weseri juhtumi puhul sooviti Põhja-Saksamaal süvendada Weseri jõge, mis tähendanuks ökoloogilise tasakaalu rikkumist ja vee kvaliteedi halvenemist. Nimetatud kohtuotsuse põhjal teame nüüd, et (1) ajal, kui liikmesriigid on pühendunud veestandardite tõstmisele, ei saa nad osaleda projektides, mis võivad veestandardeid mis tahes asjakohaste kriteeriumide mõistes alandada. (2) Veelgi enam, isegi kui projekti toimimine ei alanda vee kvaliteedi standardeid, rikub see siiski seadust – kui see võib aja jooksul olla takistuseks kvaliteedi tõstmisele. Ja (3) direktiiv on otseselt toimiv (directly effective) – see tähendab, et selle täitmist võivad liikmesriigi kodanikud nõuda ka kohalikes kohtutes. See kohtuotsus kuulub Euroopa õiguse hulka ja on ülimuslik kohaliku õiguse suhtes.

Teisisõnu, Eestis on olemas seadus, mis ka tselluloositehase projekti reguleerib.

Aga mida see tähendab tegelikkuses? See tähendab, et kui projekt jõudis valitsuse lauale, oleks olnud ootuspärane, et keskkonnaminister või ministeeriumi spetsialistid oleksid osundanud, et selle projektiga ei saa edasi minna – välja arvatud juhul, kui on võimalik näidata, et projekt täidab veepoliitika raamdirektiivi. Ja et projekti planeerimiseks või arutamiseks pole mõtet ressursse ega aega kulutada, kuni see õiguslik küsimus pole lahendatud.

Vastutus selle seaduse rikkumise eest on riigi vastutus ja seega peab rikkumiste korral trahvid tasuma riik.

On igati põhjendatud ootus, et valitsus peab taolises olukorras projekti esitajatega nõu, et võimalikud riskid läbi kaaluda: mis juhtub, kui projekt ei täida Euroopa veepoliitika raamdirektiivi? On täiesti võimalik, et direktiivi rikkumine võib kaasa tuua märkimisväärse riigivastutuse (mis ulatub miljonitesse eurodesse). Ja termin «riigivastutus» nõuab meie tähelepanu.

Me ei tea senini, kas keskkonnaminister või ministeeriumitöötajad on uurinud, kuidas riskid jagunevad. Tehaseprojekti eestvedajad on kinnitanud, et nad on avalikustanud kogu asjakohase teabe. Sellegipoolest ei ole investorid Eesti kodanikele andnud tagatist veepoliitika raamdirektiivi täitmise kohta. On teada, et vastutus selle seaduse rikkumise eest on riigi vastutus ja seega peab rikkumiste korral trahvid tasuma riik. Kas eraõiguslikud ettevõtjad, kes rikkumise põhjustaksid, hoiaksid riigi haavamata? Kas nende äriplaan näeb ette hüvitada kahjud? Oleks huvitav teada, kas ettevõtjate ja valitsuse vahel saavutatud kokkulepe hõlmab ka neid küsimusi. Riigivastutus tähendab maksude maksmist, mida Eesti inimesed maksavad. Teisisõnu, see on meie raha.

Seadusest kinnipidamise võimalus on väga ebatõenäoline

Ma ei ole teadlane ega vee-ekspert. Eksperte kuulates aga mõistan, et Weseri kohtuotsuses sätestatud rangete standardite kohaselt on kavandatava tehase tohutu suurus, Emajõe väiksus ja Emajõe vee juba niigi suhteliselt madal kvaliteet asjaolud, mis teeksid veepoliitika raamdirektiivi täitmise väga ebatõenäoliseks, kui mitte võimatuks. Vähemasti nõuaks see investeerimist väga kallisse tehnoloogiasse ja see on suund, mida investorid ei näi toetavat. Vastupidi, investorid on osutunud kulutundlikeks ning keskendunud kulude vähendamisele, mis on olnud ka Emajõe piirkonna kui tehase asukoha valiku põhjendus.

Oleme kuulnud, et keskkonnaministeerium on uurinud veedirektiivi nõuete suhtes erandi taotlemise võimalusi.

Teisisõnu, veedirektiiviga vastavuse küsimus on algusest peale tekitanud vähemalt potentsiaalse kriisi – kriisi, millest projekti arutamise käigus üldsust teavitatud ei ole.

Küll aga oleme kuulnud, et see vastuolu ei olevatki eriti oluline. Oleme kuulnud, et keskkonnaministeerium on uurinud veedirektiivi nõuete suhtes erandi taotlemise võimalusi. See kõik oleks ju tore, kui oleks põhjust arvata, et veedirektiivi nõutavad standardid kaovad otsekui võluväel. Et Euroopa laseb Eesti valitsusel hea meelega teha seda, mida too aga tahab, pruugib Eestil vaid küsida.

Inimesi, kes ei ole Euroopa õigusega sügavuti ja praktiliselt kursis, tundus selline selgitus rahuldavat. Ent neid on eksitatud.

Erandi taotlemine kätkeks endas suurt riski

Mõelgem korraks suurele pildile. Veepoliitika raamdirektiiv on seadnud eesmärgi kehtestada ühtsed standardid kogu Euroopas. Eesmärki ei saavutata, kui liikmesriigid saavad võimaluse oma kohustusi mitte täita. Seepärast võimaldab veepoliitika raamdirektiiv erandit ainult väga kitsalt, ja selle projekti puhul erandid ei rakendu. Kui valitsus püüakski neid kasutada, riskiks ta Euroopa Komisjoni poolsete õiguslike meetmetega, aga samuti ka Eesti kodanike poolt algatatavate kohtuvaidlustega Eesti kohtus. Jällegi seisaks valitsus silmitsi riigivastutuse võimalusega.

Tehaseprojektil poleks mitte üksnes negatiivsed sotsiaalsed ja keskkonnaalased tagajärjed, vaid see olnuks ka õiguslikult viitsütikuga pomm, mis varem või hiljem suure tõenäosusega plahvataks.

Enamgi veel – need riskid ei kao kunagi. Kui tehas hakkaks tööle, halvendaks see vee kvaliteeti veelgi  ning avaks ukse direktiivi kohastele kohtuvaidlustele ja küsimusele riigi vastutusest. (Ka siis,  kui eelnimetatuga ei nõustuta, ei suudeta ometi riske kaotada – ja riskid on märkimisväärsed.)

Kas on olemas mõni muu võimalik strateegia? Ainus võimalus oleks proovida direktiivi täitmiseks ajapikendust saada. Kuid ajapikendused direktiivi raames saavad kehtida ikkagi vaid piiratud ajaks. Sellele teele minek lükkab katastroofi ainult edasi, samaaegselt suurendades potentsiaalset kahju. Ja Weseri kohtuotsuse kohaselt: ka ajapikendus ei luba vee kvaliteedi alandamist.

Kokkuvõtteks: tehaseprojektil poleks mitte üksnes negatiivsed sotsiaalsed ja keskkonnaalased tagajärjed, vaid see olnuks ka õiguslikult viitsütikuga pomm, mis varem või hiljem suure tõenäosusega plahvataks.

Kujutlegem hetkeks, mis oleks juhtunud, kui riik oleks tehase ehituse ja käivitamisega edasi liikunud, tuginedes loodetavale erandile, ent Euroopa Komisjon ütleks «ei»? Või kui kodanikud oleksid Weseri kohtuotsuse pretsedendi põhjal valitsuse vastu kohtusse läinud? Kes kannaks finantskahju riski? Arvestades projekti ulatust, oleks see kahju olnud märkimisväärne.

Niisiis on tehaseprojekti arutatud ilma kriitilise infota projektiga kaasnevate riskide kohta. 

(Ma ei arvesta selles lühikeses artiklis projekti võimalikku mõju joogiveele ega võimalikke Euroopa Joogivee Direktiivi rikkumisi. See tooks aga projekti käivitumisel kaasa hoopis teravamaid probleeme.)

Mida juhtunust õppida?

Artikli kirjutamise ajaks on valitsus öelnud, et tehaseprojektiga ei minda enam edasi. Me ei tea, miks, kuid on võimalik, et lõpuks on avastatud õiguslik probleem ja riigivastutuse aspekt.

Avalikkus vajab ja väärib dialoogi pidamiseks läbipaistvust.

Küllap ei ole tselluloositehase kava viimane suurprojekt, mida Eestis välja pakutakse. Ja kui see on nii, võime küsida, mida sellistest aruteludest õppida. Minu ettepanek on selline: avalikkus vajab ja väärib dialoogi pidamiseks läbipaistvust. Sellest ei pääse üle ega ümber. Suurprojektiga seotud küsimuste läbipaistvuse ignoreerimine on hea valitsemistava põhimõtte rikkumine. Avalikkus pole siin saanud täit infot – projekt ei ole olnud läbipaistev. 

Veelgi enam, peaksime olema ettevaatlikud erainvestorite lubaduste pimesi uskumisega. Nende kavatsused võivad olla head, aga võivad ka mitte olla. Investoritel ei ole mingit stiimulit kaitsta riiki või Eesti rahvast, kui nad ei ole just seadusega kohustatud seda tegema. Investorite peamine motivatsioon on oma investeeringute tasuvuse realiseerimine.

Riigil on aga valitsus ühel kindlal põhjusel – see on oma rahva kaitsmine. Seda projekti kiiruga läbi surudes pärssis valitsus oma võimekust oma rolli – oma rahva kaitsmist – täita. Ja see on, nagu sakslased ütlevad nicht gut.

Nii et palun ärme enam räägime «hüsteeriast». Me pääsesime napilt üle noatera ja peaksime olema tänulikud, et nii läks. Õpime kogemusest.

VT ka http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol3_EE.pdf

Inglise keelest tõlkinud Kersti Unt

---

Michael Gallagher on õigusteaduste doktor, Eesti Õiguskeskuse direktor (2004 – 2007), Tartu Ülikooli Euroopa Kolledži direktor 1999 –2005), Euroopa õiguse lektor.