Allar Jõks: hea õigusloome retsept

Allar Jõks. Foto: Toomas Huik / Postimees

Sarnaselt hea valimistavaga on välja töötatud ka hea õigusloome tava, kirjutab advokaat ja Teenusmajanduse Koja aseesimees Allar Jõks.

Eesti on koos Kongo ja Namiibiaga 20 riigi hulgas, kus äri tegemine on muutunud viimase viie aasta jooksul keerulisemaks. Sellise ehmatava järeldusega lajatab viimane Maailmapanga konkurentsivõime edetabel Doing Business 2011.

Meie riigijuhtide ärikeskkonda ülistava retoorika taustal tundub selline hinnang šokeeriv. Mida meile ette heidetakse?

Eesti on kukkunud 20 kohta lepingute jõustamise valdkonnas, kus mõõdetakse kohtus oma õiguste maksmapanekuks vajalike toimingute arvu, kulu ja aega. Langust mõjutas kohtulõivude kahekordseks tõstmine 2009. aasta alguses. Riigikohus on kahel korral erinevad riigilõivu määrad tunnistanud põhiseaduse vastaseks, kuid seadust ei ole siiani muudetud.

Investorite kaitstuse edetabelis on Eesti kolme aastaga langenud 26 kohta. Oma jälje on jätnud majanduskriisi tipus õiguskindlust raputanud kärped. Alahinnata ei või ka riigikogu poolt 2010. aasta alguses vastu võetud elektrituruseaduse muudatuste mõju, millega sõnamurdlikult kaotati investoritele tähtajaliselt antud soodustused.

Piinlikult palju on näiteid seadusemuudatustest, mis on tehtud erakonna toetajate või erakonna enda kitsastes huvides. Õiguskorras tehtavad muudatused on sageli olnud adressaatide suhtes meelevaldsed. Üldjuhul ei tehta seaduste mõjude järelhindamist ning õigusakti adressaatide või asjatundjate kaasamine on illusoorne. Eesti on maailmameister Euroopa Liidu õiguse ülevõtmises. Kes veel nii ülipüüdlikult ja kohati Eesti rahvuslikke huve eirates Euroopa Liidu õigust üle võtab? Seetõttu pakuvad Eesti õiguskorda imporditud tekstid tihti õiguslikult autistlikke lahendusi.

Seaduste loomisel võimust võtnud rehepaplus ja ärategemine on sundinud presidenti kasutusele võtma väljendi «paheline õigusloome».

Vaatamata Eesti kõrgele kohale konkurentsivõime edetabelis muutub meie ettevõtluskliima investoritele vähem sõbralikuks. Läbimõtlemata seadustega ei ole võimalik luua head ärikeskkonda.

Mida ette võtta? Üheks võimaluseks on mitte midagi teha ning, nagu tavaliselt, rahuldada ennast Läti ja Leeduga võrdlemisega. Paraku on naabrid selles võrdluses meist paremad. Paigalseis tähendab meie jaoks tagasiminekut.

Alternatiiviks oleks hoiakute muutmine. Teenusmajanduse Koda, mis ühendab teabe- ja teenusmajandussektoris tegutsevaid aktiivseid ettevõtteid, on välja töötanud hea õigusloome tava.

Tegemist pole revolutsioonilise algatusega, vaid sooviga sõnastada arusaadavalt olulisemad õigusloome printsiibid, millest seadusi tehes peab juhinduma. Tava lähtub Eesti õiguskorra tüvitekstist – põhiseadusest ja selle rakenduspraktikast – ning täiendab ja toetab riigikogus heakskiidetud otsust «Eesti õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018». Jääb loota, et riigikogus esindatud erakonnad avalikult teatavad oma valmisolekust tava järgida.

Kas tava on nõiavits, mis teeb maailma paremaks? Vastates Tiit Ojasoolt laenatud sõnadega –  kindlasti mitte ühe päevaga, küll aga iga päevaga. Sobivaks võrdluseks sobib hea valimistava, millele 2009. aastal vaadati kui lihtsalt paberile. Viimastel riigikogu valimistel leidis «hea valimistava» aga kindla koha nii valitavate kui valijate sõnavaras ja selle mõju poliitilisele kultuurile pole olematu.

Hea õigusloome retsept on lihtne. Õiguse loomine peab olema avalikes huvides, ettenähtav, avatud, kaasav ja järelhindav ning seadus peab olema selge, mõjus ja sobilik.

Kes võiks olla hea õigusloome tava valvurid? Esiteks igaüks, kes õigusloome või selle tulemiga kokku puutub. Õiguskultuuri tõstmiseks ootab Teenusmajanduse Koda ettepanekuid, et iga aasta välja kuulutada kõige jaburam seadus. Esimesed nominendid on juba olemas, mistõttu on oodata pingelist konkurssi.

Kes veel? Oma ametikohustustest tulenevalt peab pahelise õigusloome suhtes sallimatuse õhkkonda kujundama vabariigi president. Presidendil on selleks vajalik pädevus, aparaat ja autoriteet. Eelnev sisaldab ka vastust arvamusele, et Eesti ei vajagi presidenti. Presidendi rolli seaduste väljakuulutamisel tehtavas põhiseaduslikkuse järelevalves ei tohi alahinnata. Alates 1992. aastast on presidendid jätnud vastuolu tõttu põhiseadusega välja kuulutamata 57 seadust. Kuigi istuv president võiks olla veelgi nõudlikum ja jõulisem, ei muuda see arvamust presidendi vajalikkusest. Loodan, et uus president seab üheks prioriteediks hea õigusloome tava edendamise.

Arvatakse, et iga häda tuleb ravida seaduse kirjutamisega, mistõttu hea ­õiguse loomise reeglid tuleks raiuda seadusesse. Kas me vajame aga uut mõttetut seadust meie üleküllastatud õigusruumi? Kirjutatud õiguse tähendust ja tähtsust ei või ülehinnata. Tähtis on, kuidas seadust täidetakse. Haruldane pole ametnik, kes seaduse rakendamisel end mõtlemisega ei vaeva, sest vastasel juhul suureneb mõtlemisülesande keerukus. Eeltoodu valguses on julgustav uue justiitsministri seisukoht, et seaduste tootmisele konveiermeetodil pannakse piir.  

Seni kuni usume seaduse imettegevasse jõudu ja alahindame eetikal tuginevat ja tervest mõistusest kantud käitumise võimalikkust, ei jõuagi me seaduskuulekast õiguskuuleka ühiskonnani.

Hea õigusloome tava
Vajadusest tagada igaühe põhiseaduslikud õigused ja vabadused, suurendada õigusloome läbipaistvust ja tõsta Eesti konkurentsivõimet, peab Teenusmajanduse Koda möödapääsmatuks, et õigusloome protsessis järgitaks alljärgnevaid põhimõtteid – hea õigusloome tava.
•    Seadusandliku võimu teostamise eesmärk peab olema kooskõlas avaliku huviga, mitte teenima kitsalt erakonna, selle liikmete või toetajate huve.
•    Õigusloomeprotsess peab olema ettenähtav ja avatud.
•    Õigusloomes tehtavad otsused peavad olema läbipaistvad ja põhjendatud. Mida olulisem muudatus, seda põhjalikum peab olema põhjendus.
•    Huvigruppide kaasamine toimub selgete ja formaliseeritud menetlusreeglite järgi. Aruteluks tuleb esitada nii eelnõu väljatöötamise kavatsus, eelnõu kontseptsioon kui ka lõplik eelnõu tekst.
•    Seadus peab olema Eesti õigussüsteemi sobiv ja rahvusvaheliselt konkurentsivõimeline. Vältida tuleb õiguslikult autistlike lahenduste kehtestamist.
•    Seadus peab olema mõjus, mistõttu eelnõuga kaasnevaid mõjusid tuleb teadvustada ning hinnata enne seaduseelnõu väljatöötamist ning prognooside paikapidavust kontrollida pärast seaduse jõustumist.
•    Seadus peab olema selge ja üheselt mõistetav, mistõttu õigusaktid tuleb koostada võimalikult lihtsas keeles, selgelt ja täpselt, silmas pidades õigusakti peamisi sihtgruppe.
•    Õiguskorras tehtavad muudatused ei või olla õigusakti adressaatide suhtes meelevaldsed ega sõnamurdlikud. Õigusaktide jõustamiseks jäetakse piisav aeg.
Head lugejad, milline seadus ei vasta neile kaheksale punktile? Saatke oma tähelepanekud [e-mail]