Ringa Raudla: tegevuspõhine eelarvestamine – kas imerohi riigi tegevuse parandamiseks?

Aruteludest riigi eelarvestrateegia ja riigivõla võimaliku suurendamise üle on ehk olulisemgi küsida, kas tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminek toob vaid suuri kulutusi info kogumisele või ka tegelikke ümbertõstmisi eri tegevusvaldkondade kulutustes, kirjutab Tallina Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse  innovatsiooni ja valitsemise instituudi professor Ringa Raudla.

Riigivalitsemist uuendades on eelarvestamise reforme läbi aegade saatnud soov teha eelarvestamise protsess ratsionaalsemaks ja allutada see sarnase loogikaga: esmalt seame eesmärgid, siis alaeesmärgid ning lõpuks otsustame, kui palju vahendeid mingite eesmärkide saavutamiseks eraldada. Eestiski on tegevuspõhise eelarvestamise kujul võetud suund ühe sellise ratsionaalse eelarvestamise vormi suunas.

Rahandusministeerium koostas 2017. aastal riigieelarve eelnõu esmakordselt tekkepõhiselt, kuuludes sellega kogu maailma avaliku sektori uuenduslikumate riikide hulka. See samm on omakorda osa riigireformist ning valmistab ette järgmist arenguhüpet – tegevuspõhise eelarve kasutuselevõttu 2020. aastast. Haridus- ja teadusministeerium ning sotsiaalministeerium on tegevuspõhise eelarve juba kasutusele võtnud, teised ministeeriumid peavad selleks veel ettevalmistusi tegema.

Tegevuspõhise eelarvestamise idee järgi jaotab eelarveseadus raha tegevusvaldkondade kaupa, selle asemel, et tuua välja info organisatsioonide ja sisendite järgi, nagu nt personalikulud või majanduskulud. Rahandusministeeriumi eesmärgiks tegevuspõhise eelarvestamise juurutamisel on parandada riigi strateegilist juhtimist, tõhustada avalike teenuste osutamist ning soodustada sisulisemaid arutelusid riigieelarve kulutuste üle. Kuigi selline reformisuund tundub ahvatlev ja isegi ehk iseenesest mõistetav, siis suures muutuste tuhinas kiputakse sageli ära unustama mõned tõigad, mis võivad reaalsuses hakata reformi edukat rakendamist õõnestama.

Nurkse instituudis oleme maailma kontekstis Eesti riigi rahandust uurides keskendunud just avalikku sektorit lähiaastatel enim mõjutavate, tegevus- ja tekkepõhise eelarvestamise, reformide rakendamisele ning püüdnud tuvastada, kas need reformid aitavad teha paremaid otsuseid. Siinkohal tasub välja tuua kolm võimalikku ohukohta, mida tasub reformisammude edasisel planeerimisel silmas pidada.

Eesmärgid transformeeruvad palgakuludeks

Esiteks, riigieelarve oluline eesmärk on toetada demokraatliku juhtimise põhimõtteid. Eelarve kui dokumendi oluline funktsioon on legitimiseerida maksumaksjate raha kasutamist rahvaesindajate nõusoleku kaudu. Seega, kui valitsus otsustab, kuidas eelarve peaks välja nägema, siis peab kõige olulisemaks väärtuseks olema, kas eelarve seadus on arusaadav ja läbinähtav riigikogu liikmetele ja kas see võimaldab kontrollida, et kulutusi tehakse nii, kuidas rahvaesindajad seda ette on näinud.

Tegevuspõhine eelarvestamine võib kindlasti panustada eelarve läbipaistvuse suurendamisse, tuues välja, kui palju konkreetne tegevusvaldkond riigis raha saab. Samas võib tegevuspõhise eelarve puhul muutuda keerukaks kulutuste kontrollimine, kuna raha kulutades ei ole ju eelarvereal näiteks «siseturvalisuse suurendamine», vaid siiski sisendipõhine info, nagu kulutused palkadele, küttele, elektrile või lähetustele.

Järelikult saab tegevuspõhine eelarvestamine toimida vaid siis, kui ametnikke sügavalt usaldatakse, ja eeldusel, et nad teevad kulutusi just nimelt nende õilsate eesmärkide nimel, mis on eelarveseaduses välja toodud. Paljudes arenenud riikides, kus on hakatud tegevuspõhist eelarvestamist kasutama, on siiski peetud vajalikuks säilitada kontroll palgakulude üle, vältimaks ohtu, et hägusate programmiliste eesmärkide jaoks ette nähtud summad ei transformeeruks vaid palgakuludeks.

Eelarvestamine kui sügavalt poliitiline protsess

Teiseks, sageli kipuvad tehnokraatlikust loogikast lähtuvad eelarvereformijad unustama, et eelarvestamine on oma olemuselt sügavalt poliitiline protsess. Seda mõjutavad poliitilised kaalutlused, väärtused ja kompromissid, mis ei lange alati kokku ideaalse ratsionaalse otsustamise mudeliga. Üks kuulsamaid eelarvestamise teoreetikuid, Aaron Wildavsky on öelnud väga tabavalt, et kui tahta muuta eelarvestamise süsteemi, siis peaksime muutma kogu poliitilist režiimi.

Autokraatlikus süsteemis oleks võimalik kasutada ideaalset ratsionaalse eelarvestamise mudelit, aga demokraatlikus pluralistlikus süsteemis, kus eelarvestamist mõjutab suur hulk osapooli ja huvigruppe, on eelarvestamine paratamatult kaootilisem ja segasem. Selle argumendi silmas pidamine peaks riigil aitama olla eelarvereformi planeerimisel ja elluviimisel realistlikum selles osas, mida ratsionaalsuse kasvatamisele suunatud reform tegelikult suudab saavutada.

Täiendavad kulutused infosüsteemidele

Kolmandaks, eelarvesüsteemide reformimisel peaks pidama silmas lihtsat printsiipi: kas sellega kaasnevad kasud kaaluvad üles kulud. Kui me loome uue eelarvestamise süsteemi, siis paratamatult tähendab see, et tuleb teha täiendavaid kulutusi info kogumisele, sh infosüsteemide tellimisele ja ülalpidamisele.

Tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine toob endaga paratamatult kaasa vajaduse koguda ulatuslikku infot riigi tegutsemise tulemuslikkuse ja mõjude kohta ning seostada tulemuste saavutamine konkreetsete kuludega. Kuigi selline info võib tõesti anda huvitavat informatsiooni, siis tasuks küsida, mil määral sellise info kogumine reaalselt mõjutab eelarveotsuste tegemist. Kas täiendava info kogumisele tehtavad kulud õigustavad ennast ning tänu uuele infole läheb eelarveotsuste tegemine sisuliselt oluliselt paremaks?

Eesti riigi eelarve puhul on oluline osa kulutusest juba seadustega ära otsustatud ja seega vabadus vastavalt tegevuspõhisele informatsioonile eri valdkondade vahel kulutusi ümber tõsta on tegelikult piiratud.

Samuti, paljud riigi eesmärgid, nagu vaesuse leevendamine, hariduse edendamine või majanduse arengu toetamine, on kestvad, ja kui mingis valdkonnas tulemusi ei saavutata, ei tähenda see, et riik peaks selle valdkonnaga tegelemise lõpetama. Seega võib tekkida oht, et tegevuspõhise info kogumisele tehakse suuri kulutusi, aga olulisi ümbertõstmisi tegevusvaldkondade kulutustes tegelikult ei toimu.

Niisiis, tegevuspõhist eelarvestamist ei saa kindlasti pidada imerohuks avaliku sektori probleemide lahendamisel. Arvestades tegevuspõhise eelarvestamisega kaasnevaid ohtusid oleks Eesti kontekstis mõttekas analüüsida põhjalikult haridus- ja teadusministeeriumi ning sotsiaalministeeriumi kogemusi. Tasub hinnata, kas uus süsteem võimaldas neil teha paremaid eelarveotsuseid ja kas paremate otsustega kaasnenud kasud on kaalunud üles rakendamisega seotud kulud.

Eelarvestamise demokraatliku funktsiooni toetamiseks tasub eelarve reformi diskussioonidesse kindlasti ulatuslikumalt kaasata ka riigikogu. Just parlament peaks andma lõpliku hinnangu, kas uus eelarveformaat aitab neil paremini aru saada eelarve sisust ning täita oma esindusfunktsiooni.