Veiko Lember selgitab, millised puudujäägid esinevad ettevõtjate riigireformiplaanis

Veiko Lember. Foto: Erakogu

Riigireformi Sihtasutuse ettepanekutel on kaks suuremat küsitavust: need peegeldavad pigem algatusgrupi maailmavaatelisi seisukohti, mida püütakse toetada vastuoksuslike argumentidega, ning üllatuslikult vaatavad need paljuski ajas tagasi, mitte ettepoole, kirjutab Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituudi vanemteadur Veiko Lember.

Vast asutatud Riigireformi Sihtasutuse väljakäidud riigireformi ideed on avaliku halduse ja selle tuleviku temaatika taas üle (sotsiaal)meedia uudiskünnise tõstnud. See on hea. Nii riigireformi ettepanekud kui ka sellele järgnenud esialgsed reaktsioonid näitavad aga, et lihtsaid lahendusi on keeruline leida.

Laias laastus sõnastavad riigireformi idee autorid nelja suuremat murekohta: avaliku sektori vähene kohandumisvõime; tarbetu reguleerimise vohamine; vajadus parema võimude tasakaalustamise järele ning ametnikkonna paisumine, vajadus riiki ja riigi kulusid kokku tõmmata.

Paradoksaalsel kombel on just konkurentsi tekitamine keskkondadesse, kuhu see hästi ei sobi, üks peamisi tarbetute regulatsioonide tekkeallikaid.

Kahte esimest seisukohta on raske vastustada, sest seda sooviksime ilmselt kõik. Küsimuseks jääb, kuidas neid muresid lahendada. Ilmselgelt jääb paljudel juhtudel puudu ametnike ja juhtide kompetentsist, aga siis peaksimegi debateerima pigem avaliku teenistuse süsteemi olemuse ja tuleviku üle. Süüdistada liigse reguleerimise vohamises pelgalt ametnikkonda on liiga lihtne. Me ei ole täna lihtsalt vaevunud selle nähtuse sügavamatele tekkepõhjustele otsa vaatama.

Usaldamatuse taastootmine

Kui taastoodame pidevalt usaldamatust avaliku sektori suhtes, millest ka riigireformi lähtekohad näikse tõukuvat, siis on loogiline, et avalik sektor jääbki ühiskonnaga suhestudes kaitsepositsioonidele, kasutades selleks eelkõige formaalseid regulatsioone. Sama paralleeli võime tuua ka ärisektorist – kui tehingupartner on usaldusväärne, siis piisab kokkuleppe sõlmimiseks käesurumisest. Kui usaldust pole, on tulemuseks telliskivipaksune leping.

Paradoksaalsel kombel on just konkurentsi tekitamine keskkondadesse, kuhu see hästi ei sobi, üks peamisi tarbetute regulatsioonide tekkeallikaid. Nii näiteks kaalub täna Ühendkuningriik – maailma juhtiv erasektori juhtimismeetmete rakendaja avalikus sektoris – eraldi ameti loomist, mis reguleeriks üliõpilaste ja ülikoolide suhteid. See vajadus on tekkinud pärast seda, kui turupõhiste otsustusmehhanismide sisseviimine kõrgharidusse on toonud kaasa suure hulga soovimatuid tagajärgi.

Mäng numbritega ilma sisusse süvenemata

Kolmanda murekoha tõstatamisega on samuti üsna lihtne nõustuda. Kui tahame, et poliitiliste valikute tegemisel toimuks sisuline debatt rahvaesindajate osavõtul, siis on riigikogu analüütilise võimekuse suurendamine vältimatu. Kas väljapakutud esialgsed sammud seda ka suurendada aitavad, on edasise debati koht. Seda, kas riigikogu täidaks oma rolli paremini 101- või 70-liikmelisena, on ilmselt võimatu öelda. Siin näikse ettepaneku tuum olevat pigem muudele võimalikele muudatustele legitiimsuse «ostmine». 

Palju problemaatilisem on küsimus ametnikkonna paisumisest ning väidetavalt vältimatust vajadusest riiki radikaalselt kokku tõmmata. Märten Kokk juba viitas sellele, et sisemajanduse kogutoodangul (SKT) põhinevas võrdluses kuulub Eesti pigem väiksema avaliku sektoriga Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) liikmesriikide hulka ning SKT osakaalule tuginedes on pea võimatu väita, kas avalik sektor on toimiv või mitte.

Lisaks tasub meeles pidada, et kui Eesti avaliku sektori osakaal SKTst on täna 40 protsenti, siis Euroopa Komisjoni andmetele tuginedes moodustab Eesti avaliku sektori tarbimine – st kaupade, teenuste ja tööde hankimine erasektorist – ca 20 protsenti SKTst ning ilma suurte riigiettevõteteta ca 14 protsenti, olles sellega täpselt Euroopa Liidu keskmik.

Kuigi eri uuringute põhjal saab väita, et Eesti avaliku sektori tänane võimekus oma hanketegevusega erasektoris innovatsiooni esile kutsuda on madal, siis on avaliku sektori stabiilsed tellimused – alustades ehitusest ja lõpetades IT-sektoriga – erasektorile oluline turu ja kasumi teenimise võimaluste looja juba praegu.

Vabaturu eestkõnelejad

Olgugi et tegemist on esialgse mõttekogumiga ja autoritel näib olevat kavatsus nende ideedega edasi töötada, paistab algatusest juba praegu välja kaks selget tendentsi: Riigireformi Sihtasutuse soovitused on pigem maailmavaatelised kui analüütilised ning ajas tagasi, mitte edasi vaatavad.

Maailmavaatelistest eelistustest lähtuvad ettepanekud on iseenesest täiesti loomulik osa ühiskondlikust debatist. Meil kõigil on oma väärtustel või kogemustel põhinev ettekujutus, kuidas ühiskond peaks olema korraldatud. Probleem tekib aga siis, kui oma veendumusi püütakse serveerida kui analüütiliselt või teaduslikult põhistatud tõsiasja.

Reformiplaani autorid püüavad põhistada oma ettepanekuid teiste riikide praktikatele tuginedes. Probleem on siin selles, et tekstis viidatud uuringud on koostatud vabaturu eestkõnelejatest konsultantide poolt ning välja toodud võrdlused ei arvesta riikide kontekste. Isegi tekstis viidatud Rahvusvahelise Valuutafondi (IMF) analüütikud on originaaltöös jäänud oma üldistustega avaliku sektori tõhususe ning SKT vahekorra puhul palju reserveeritumaks, kui reformiplaani koostajad seda välja paista lasevad.

Avalik sektor koosneb siiski suuresti tegevustest, mida on hetkel kas väga keeruline kui mitte võimatu automatiseerida.

Tulemus on see, et tahtes maailmavaatest tulenevalt vähendada riigi rolli ühiskonnas, püüavad autorid oma seisukohti põhistada paradoksaalsete argumentidega. Keskne näide on eeldus, et ametnikkonna vähendamisel kaks korda ühes maksude vähendamisega peab samas olema võimalik avaliku sektori efektiivsuse tõstmine. Selline muutus on võimatu niikaua, kui me pole leidnud võimalust avasektori teenuseid suures osas automatiseerida.

Kuigi Eestiski on häid näiteid, kuidas teenuste automatiseerimine on kaasa toonud tegevuste efektiivsuse kasvu ühes ametnikkonna vähenemisega, näiteks maksukogumise vallas, siis avalik sektor koosneb siiski suuresti tegevustest, mida on hetkel kas väga keeruline kui mitte võimatu automatiseerida, nagu hoolekanne, haridus, pääste või poliitika kujundamine. Iseenesest võiks selle paradoksi näiliselt lahendada tervishoiu ja -kindlustuse süsteemi erastamisega, ent siis räägiksime juba kodanike õiguste, kohustuste ja põhiväärtuste fundamentaalsest ülevaatamisest Eestis, mitte pelgalt riigireformist.

Ses mõttes on USA siin õpetlik näide: kuigi sealne, suuresti erasektori käes olev tervishoiusüsteem suudab pakkuda absoluutsel maailma tipptasemel olevat teenust, siis ligipääs sellele teenusele on piiratud, viiendik elanikkonnast on ilma tervisekindlustuseta, ning ühiskonna kogukulud tervishoiule mõõdetuna SKTst on kaks-kolm korda suuremad kui Euroopa riikides, sh Eestis.

Bismarcki ajastust Thatcheri ajastusse või hoopis digiajastusse?

Eelnevaga haakub teine probleem, mis puudutab sisulisi ettepanekuid avaliku halduse ümberkorraldamiseks. Suuresti võib toodud ettepanekud taandada üleskutsele minna tagasi 1980. aastatesse, mil läänemaailm asus suure õhinaga avalikus sektoris juurutama tolles ajas ja kohas populaarseid erasektori juhtimisvõtteid – erastamise, avalike teenuste turult sisseostmise, konkurentsi tekitamise, tulemuslepingute sisseviimise jms kaudu.

Kui see kogemus ühte lausesse kokku võtta, siis need reformid ei ole enam kui 30 aasta jooksul toonud oodatud tulemusi. Nii viidatud kui ka mitmed muud juhtimisvõtted on küll nüüdseks mitmel pool avalikus sektoris juurdunud, aga nende kasutamise edukus on tulenenud pigem vabadusest ja võimalusest neid meetodeid vajadusel kasutada, mitte kohustusest neid iga hinna eest rakendada. Nagu eelpool juba viidatud, siis juba täna suunab Eesti avalik sektor suure osa oma kulutustest hanketegevuse kaudu turule tagasi.

Iseenesest võiks selle paradoksi näiliselt lahendada tervishoiu ja -kindlustuse süsteemi erastamisega, ent siis räägiksime juba kodanike õiguste, kohustuste ja põhiväärtuste fundamentaalsest ülevaatamisest Eestis, mitte pelgalt riigireformist.

Seega, selle asemel, et tõtata Bismarcki ajastust Thatcheri ajastusse, võiksime debati keskmesse tõsta ikkagi tuleviku riigipidamise ja avaliku halduse. Siinjuures on seda võimatu teha ilma digitaalsete tehnoloogiate võimalusi ja probleeme arvesse võtmata. Ühelt poolt seetõttu, et tegemist on tänast ajastut kõige enam mõjutava tehnoloogilise muutusega, teisalt seetõttu, et digitaalsete tehnoloogiate rakendamises võib peituda peamine võti avaliku sektori produktiivsuse lõksu murdmiseks.

See aga eeldab, et riigireformi debati keskmesse tõuseksid küsimused sellest, mitme aasta pärast võiks või peaks sotsiaaltoetuste jaotamise ja muude sarnaste tegevuste töö ära tegema algoritmid, kuidas ja kas üldse on võimalik mujal avalikus sektoris kopeerida maksu- ja tolliameti kogemust tehnoloogiliste uuenduste põhisel teenuste ümberkorraldamisel, või kuidas näeb välja kodanike ametlikust elukohast sõltumatu ja nõudlust ennetada püüdev avalike teenuste pakkumise süsteem.

Seejärel saab vaadata, millist võimekust on riigil ja tema partneritel vaja selleks arendada. Ilmselt annaks ettevõtjate panus taoliste küsimuste tõstatamisele ja lahendamisele riigireformile palju sisulisema ja tulevikku vaatava ilme.