Matti Maasikas: ametnik – riigi juht, kaval kammerhärra või tölp sulane?

Matti Maasikas Foto: Peeter Langovits

Milline on tänane Eesti riigiametnik, arutleb 1995. aastast meie riiki ametnikuna teeninud diplomaat Matti Maasikas.

«Miks Andrest (Liinat, Marti jne) enam näha pole olnud?» – «Ta töötab juba Tallinnas.» Sellist kahekõnet võis 1990ndate esimesel poolel Tartu üliõpilaste vahel korduvalt kuulda. Nagu 1920ndate alguse noor vabariik, nii vajas ka oma tegevust taastav riik kiiresti ametnikke (muidugi ka poliitikuid, kaitseväelasi, pangatöötajaid jne). Ja me läksime. Paljudel ülikool lõpetamata, aga ikkagi läksime, noored, õhinal. Oma riik ju kutsus. See oli austav, vajalik, põnev, prestiižikas.

Toonastest kahekümnestest on saanud-saamas viiekümnesed. Paljud on praeguseks avalikust teenistusest lahkunud, kuid usun, et enamik on jäänud. Teenima Eesti riiki, kaitsma tema huve, muutma riiki paremaks, turvalisemaks ja jõukamaks. Andes ametnikuvande, milles tõotad olla ustav Eesti Vabariigile ja tema põhiseaduslikule korrale, ja lubades pidada endale usaldatud ametit ausalt. Ning suhtumisega, mida tsiteeris välisminister Toomas Hendrik Ilves represseeritud välisministeeriumi töötajate mälestustahvli avamisel 2001: «Iga loll võib raha teenida, riiki teenida saavad ainult kõige paremad.»

Muidugi, tegelikult peab ka raha teenimiseks midagi kõrvade vahel olema. Ka riigile raha teenimiseks, mida ei tee sugugi vaid ettevõtjad. Ametnikest koosnenud läbirääkimismeeskond saavutas Euroopa Liidu praegu kestvast seitsmeaastasest eelarveraamistikust Eestile algse pakkumisega võrreldes 520 miljonit eurot lisaks. Puhas võit riigile.

Kui uus riigiteenistujate laine ametisse asus, oli vähemalt üks vabariigi esimese alguse ametnik veel postil. Ernst Jaakson oli liitunud Eesti välisteenistusega esimest korda juba 1919 ja kandnud peakonsulina saadiku ülesannetes Ameerika Ühendriikides Eesti Vabariigi järjepidevust kogu Nõukogude okupatsiooni aja. Järjepidevuse praktilist mõõdet kandsid ka juba lahkunud riigiametnike sammud. Saadik Aleksander Warma oli augustis 1940 vastu seisnud Soome välisministeeriumi nõudmistele lõpetada Helsingis Eesti saatkonna tegevus – ta oli diplomaatilises noodis nõus tegevust vaid katkestama.

Selle noodi koopia esitamine suursaadik Lennart Meri poolt andis moraalse ja samas reaalse aluse meie Helsingi ilusa saatkonnahoone tagasisaamisele 1995. Püsivus, kannatlikkus ja järjepidevus ongi avaliku teenistuse peamisi ülesandeid ja tugevusi.

Loomulikult on ametnike hulgas neid, kelle esimene kannustaja on (suhteliselt) kindel töökoht ja (suhteliselt) viisakas sissetulek. Avaliku teenistuse paremate omaduste, riigiametniku töö pärisedu aluseks on ametnike usk oma riiki. Teisisõnu, suurisõnu – isamaalisus või patriotism. Igapäevatöös väljendub see selles, kui palju langevad ametnike isiklik arvamus ja vaated kokku riigi ametliku poliitikaga. Kui nii on, siis teed asja, millesse usud, mitmekordse pühendumusega.

Kui nii pole, siis võib minna, nagu kirjeldab Heinrich Laretei, 1930ndate lõpu saadik Rootsis: «Eesti riigitegelaste kritiseerimine eestlastel omavahel oli meil tavaliseks nähtuseks ja see ei olnud ka seadustega keelatud.»

Väikeriik ei saa endale lubada, et tema esindajate isiklik arvamus lahkneb liiga palju riigi poliitikast. Peaks nii minema, saavad tekkida traagilised olukorrad nagu 1940. aasta juunis-juulis, mil Eesti saadikud kiirustasid kinnitama oma lojaalsust Varese valitsusele. Protest, ka Warma oma, tuli alles siis, kui saatkonnad kästi kinni panna ja saadikud kutsuti koju. Uuel Eesti ajal on isiklikud ja riigi seisukohad enamasti kokku langenud, aga selles asjas pole iseenesestmõistetavusi. Kuidas, sellest allpool.

***

1990ndatel riiki taastades läksid meil paljud asjad täppi. Majanduspoliitika alused püsivad siiani, rahapoliitika viis meid valutult euroala liikmeks, toetus ajateenistusel põhinevale riigikaitsele vaid kasvab jne. Ka otsus taasluua Eesti avalik teenistus mittepoliitilisena kuulub igal juhul õnnestunud otsuste hulka. Eestis pole ega tule sellist hulka pädevaid inimesi, et uue valitsuse moodustamisel ka (kõrgem) ametnikkond välja vahetada.

USAs peab ametisse astunud president täitma 4000 ametikohta. Meil aga… Riigikantselei soovib muuta riigi tippametnike ametisse nimetamise korda nii, et kaoks ära kohustus esitada ministrile kaks kantslerikandidaati: [p]raktikas on selgunud, et sellise reegli täitmine on osutunud ülemäära keeruliseks, sest sobivaid kandidaate kantsleri ametikohale on vähe.» Sõna «kantsler» võib asendada veel pika rea muude ametinimetustega. Mis elualal Eestis on häid töötajaid piisavalt?

Kui järjepidevus, pikaajaline ametisolek, süsteemi suletus saab eesmärgiks omaette – või ka lihtsalt kujuneb reaalseks olukorraks –, on tulemuseks stagnatsioon. Ametnikele hakkab kuidagi iseenesest tunduma, et nemad teavadki, kuidas asjad käivad, nemad ongi Riik. Siin aitavad paindlikumad töösuhted, eriti rotatsioon, verevahetus nii riigivõimu asutuste kui ka riigi- ja era-kolmanda sektori vahel.

Aastast 2012 kehtiv avaliku teenistuse seadus loob rotatsiooniks küll võimalused, kuid ei paku selleks reaalseid stiimuleid ega motivatsiooni. On aeg seadus värske pilguga üle vaadata. Seda enam, et viimased aastad on pakkunud mitu värskendavat näidet edukate erasektori juhtide panusest riigitööl. Miks mitte kehtestada ametikohtade teatud protsent, mis tuleb kindlasti täita kandidaadiga väljastpoolt oma asutust? Väljastpoolt riigisektorit?

***

Riigivalitsemist pole võimalik vaadelda ilma kahe klassi, poliitikute ja ametnike, suhet ja suhestumist vaagimata. Kodaniku poolt vaadates on see kõik Riik. Ta enamasti eeldab – õigusega –, et talle seletatakse tema riiki, talle luuakse tegutsemiseks õiglased tingimused, teda teenindatakse. Ta ei küsi, mis mandaadiga või paguniga on see ametiisik, kes talle riigi nimel vastab.

Riigi administratsiooni sees on aga väga suur vahe, kas oled mandaadiga poliitik või mittepoliitiline ametnik. Rahandusministeeriumi tellimusel 2017 tehtud uuringu (http://www.centar.ee/case-studies/rollid-ja-hoiakud-avalikus-teenistuses/) järgi taunib 60 protsenti ametnikest poliitikas osalemist – siin defineeritud erakonda kuulumise või valimiskampaanias osalemise kaudu. Ent muidugi on riigihalduse kaks klassi, ametnike ja poliitikute oma, omavahel tihedalt seotud.

Noores demokraatias arvatakse, et kõik tuleb seadustesse-määrustesse kirja panna, kõike saab juriidiliselt sätestada. See arvamus tuleb traditsioonide, kultuuri puudusest või lühidusest. Just selline kultuuri küsimus on, miks Eestis on riigi ja omavalitsuste tasandi ametnike politiseeritus nii erinev, hoolimata samast õigusraamistikust. Tallinnas (aga mitte ainult) moodustasid viimastel kohalikel valimistel omavalitsuselt palka saavad inimesed kohati kuni neljandiku mõne erakonna kandidaatidest. Kas on juhus, et just neist omavalitsustest tuleb suurema tõenäosusega korruptsiooniuudiseid?

Ma ei taha Ovidiuse moodi hõisata, et alguses õitses kuldaeg, kui reegleid polnud. Aga 1990ndate märk oli kahtlemata see, et riigi ülesehitamisel lõid ühtviisi kaasa kõik, ega küsitud selle järele, kes parajasti mis positsiooniga oli.

Poliitikud ja ametnikud kuulusid samadesse töörühmadesse, pensionireformi töörühmas töötasid võrdselt rahandusminister Siim Kallas, sotsiaalminister Eiki Nestor, peaministri nõunik Kersti Kaljulaid, sotsiaalministeeriumi nõunik Lauri Leppik ja paljud teised. Nad täiendasid üksteist – lõid sünergiat, ehkki seda ei nimetatud toona nii. Väikeste ühiskondade üks tunnus ongi, et inimesel võib olla täita rohkem kui üks roll.

Inimesi on nii vähe ja kogu kompetents mõnel kitsal alal võib ollagi lausa ühe inimese peas. Ametnikud ei saa vältida näiteks ka kohustust asju avalikkusele selgitada. Ja poliitikud kohustust tunda mõnda sisuteemat detailideni.

Paraku on Eestis sel sajandil seda elulist tõsiasja osalt eirates toimunud riigijuhtimise – ütleme viisakalt – professionaliseerumine. Nii poliitikute kui ka ametnike klass tegeleb oma tööga sügavamalt ja sisulisemalt. Poliitikud on häälte saamise ja valijaga suhtlemise tööl põhjalikumad kui kunagi varem. Poliitikutöö teine osa, riigi arenguks vajalike plaanide koostamine ja nende elluviimine, kipub aga kannatama. Ametnikud püüavad ses olukorras paremal juhul asju ise oma äranägemise järgi teha, halvemal juhul ootavad vaid korraldusi.

Käisime kümmekond aastat tagasi kantsleritega riigi strateegiliste arengukavadega valitsusliidu juhtpoliitiku juures. «Tehke pealegi neid oma arengukavu, kuni need meid ei sega,» kõlas kokkuvõte. Kes on siin teie ja meie, on vist tõlketagi selge.

Või teine näide. 2014. aasta Euroopa Parlamendi valimiste eel küsis üks erakond mu arvamust valimisprogrammi kohta. Töötasin toona Eesti alalise esindajana ELi juures ja mul polnud raske näha, et tekst oli Eesti ministeeriumide standardseisukohtadest lõika-kleebi-meetodil kokku pandud. Kole ebaühtlaselt seejuures. «Ära stiilile-keelele tähelepanu pööra, seda teeb firma,» öeldi juurde. Ainus küsimus ongi, mida siis erakond teeb. Kus tegelikult töötatakse välja poliitikaid?

Riigivalitsemine on tänapäeval kole keeruline, seadusetekstid pikad ja detailsed. Osa seadustest tuleb ka Euroopa Liidust, enamasti veel ekstra täpsete ja mahukate aktidena. Kõigil on ka alati kuskile kiire. Riigijuhtimiseks Jaan Teemanti moodi, kus valitsus istus tundide kaupa ja ootas, kuidas advokaadist riigivanem armuandmispalveid läbi luges, pole tänapäeval lihtsalt aega.

Nii oleks arukas vaadata, mida teevad põhjanaabrid, ja mõelda, kas meil oleks õppida midagi Soome valitsuse mudelist. Seal tulevad kõik olulised teemad valitsuse ette valitsuskomisjonide kaudu. Neid juhatab peaminister ja teenindavad-varustavad vastavad ministeeriumid. Seejuures on nimeliselt öeldud: rahandusministeeriumi kantsler on rahanduspoliitika komisjoni sekretär. See kindlustab asjatundmise ja poliitiliste kaalutluste… jah, sünergia.

Kas ametnikud saaksid ka üksi riigi juhtimisega hakkama? Ajalehti uskudes see meil praegu juba nii toimubki. Vale. Professionaalne orkester mängib ilma dirigendita küll sümfoonia maha, aga lugu hakib – vaja on kedagi, kes tempot ette annaks. Sama on riigi puhul, kus on vaja nii poliitikute kui ka ametnike arukat panust.

***

Lõppev eesistumine Euroopa Liidu nõukogus on Eesti riiki, tema poliitikuid ja ametnikke tublisti targemaks ja kogenumaks teinud. Ning õpetanud ka (taas?) koos sama eesmärgi nimel töötama. Varasügisel arutas valitsuskabinet eesistumise kulgu ja üks minister esines siira sõnavõtuga sellest, kuidas ta hindab oma ametnikke, kes teavad kõiki teemasid täpselt ning teevad tööd ka öösiti ja nädalavahetustel.

Seda äratundmist oli väga soe kuulda. Kui kasutame saadud ELi kogemust targalt ka riigi sees, saab meie riik paremaks. Mis omakorda on Eesti riigiteenrite ülim eesmärk.