Liivi Uuet: sada aastat haldusreformi

Liivi Uuet Foto: Heino Käos / Valgamaalane

Haldusreform on viimase paari aasta vältel üks Eesti ühiskonnas enim vaidlusi põhjustanud teema. See tundub eriline ja erakordne. Tegelikult aga pole selles midagi uut – võib öelda, et alates Eesti Vabariigi loomisest on haldusreform nii- või teistsugusel kujul väikeste vaheaegadega toimunud kõik need 100 aastat, kirjutab ajaloolane Liivi Uuet.

Reformide ratas pandi Eestis käima kohe pärast tsaaririigi kokkuvarisemist ja veel enne Eesti Vabariigi loomist ning nende eesmärk oli uute haldusüksuste loomine. 1917. aasta aleviseaduse alusel andsid maakonnanõukogud septembris 1917 loa nelja uue alevi loomiseks (Nõmme, Jõhvi, Tapa ja Türi), seitse valda liitusid kahe- või isegi kolmekaupa, aga eralduda otsustas kaheksa valda.

Narva, Narva-Jõesuu ja Valga staatus jäi segaseks. Kuigi tehti koostööd Tallinnas asunud võimudega, ei kuulunud need aprillis 1917 loodud rahvuspiire järgivasse Eestimaa kubermangu. 1918. aastal muutusi enam ei toimunud, kuid 1919 rahva vaba algatus jätkus, seda ei takistanud ka Vabadussõda. 1919–1922 tekkis Eestis koos 1917 loa saanutega 17 iseseisvat alevit, 10 uut valda, liitus vaid viis valda.

Tartu rahulepinguga läks Eesti koosseisu neli valda Pihkva kubermangust ja kolm Petrogradi kubermangust. 1920. aasta suvel määrati kindlaks Eesti ja Läti piir ning jagati Valga linn kahe riigi vahel. Eesti sai juurde kaks uut maakonda. Petseri maakonna neli valda tükeldati suuruse ühtlustamiseks üheteistkümneks. Nelja maakonna 20 vallast, ühest linnast ja ühest alevist loodi Valga maakond. Mõttest luua uus Alutaguse maakond loobuti, Tartu rahulepinguga saadud kolm Narva jõe tagust valda liideti Viru maakonnaga.

1922. aasta rahvaloendus andis elanike arvuks 1,11 miljonit elanikku, kellest vaid 27 protsenti elas linnades ja alevites. Seetõttu ei olnudki vallad nii väikesed, kui võiks oletada. Alla 1000 elaniku oli 66 vallas, ka enamikus uutes valdades. Rohkem oli neid endise Liivimaa kubermangu osas. Tänapäeval maagilise 5000 elaniku piiri ületas 10 valda, neist kaheksa Petserimaal, Rapla ja Vao vald.

Järgmised 15 aastat möödusid haldusjaotuses vaikselt: loodi neli uut alevit, osa aleveid sai linnaõigused, liideti 12 valda. Juba kahekümnendate aastate lõpul tõdeti vallapiiride reformi vajalikkust. Maareform ja uute talude loomine oli põhjalikult muutnud maa-asustust, valdade suurus erines kuni kümme korda. Kuid nagu ka hiljem, jäi see üldriiklike majandus- ja poliitilise kriisi probleemide taha.

Uuesti alustati reformi kavandamisega 1933. aastal, aluseks Tartu Ülikooli majandusgeograafide koostatud põhjalik analüüs. Kui võrrelda reformi nüüdse lõpusirgel olevaga, leiab suuri erinevusi. Esiteks ei olnud liitumine vabatahtlik, selle otsustas valitsus siseministeeriumi kaudu ja kinnitas president. Nii sätestasid värskelt kinnitatud omavalitsuste seadused. Kohalikku arvamust võidi arvestada või mitte. Kuna poliitiliste parteide tegevus oli keelatud, jäi liitmisel ära poliitiline n-ö kes kellega käib moment.

Oluline kriteerium oli valla kuju, selle tõmbekeskused ja vallamaja asukoht, tagamaks tol ajal vaid paberil toimiva asjaajamise ja peamiselt hobu- ja jalgrattatranspordil ning vähestel telefonidel töötava sidepidamise. Valdade arv vähenes umbes kolmandiku võrra, kuid muutmata jäid vaid 25 valla piirid, neist viis saartel asunud valda.

Palju oli väikesi piiriõgvendusi, valdu tükeldati ja uutele valdadele liideti maid isegi üksikute talude kaupa. Valgamaa Põdrala vald koosnes näiteks kahest vallast tervikuna ja neile lisaks kahe maakonna kuue valla osadest. Palju muudeti ka maakonnapiire, neist olulisim Lõuna-Pärnumaa liitmine Viljandimaaga.

Alla 1500 elanikuga jäi vaid viis saartel asuvat valda ja Piiri vald Narva jõe taga. Linnades elas 32 protsenti elanikest, väikseimad linnad olid Paldiski (726), Mustla (1022), Suure-Jaani (1116), Keila (1175), mujal oli üle 1200 elaniku. Tallinn ja Tartu olid suveräänselt suurimad, järgnesid Narva ja Nõmme, mille elanike arvu kasvutempo on võrreldav praeguse Viimsi vallaga. Pealinna lähedus avaldas mõju juba siis.

Maailmasõja ajal haldusjaotuse muutmiseks aega ei jäänud, ainsaks erandiks oli Nõmme linna liitmine Tallinnaga. Niipea kui nõukogude võim arvas jälle end kindlustanud olevat, algasid haldusjaotuse muudatused. Eesti territooriumi vähendati 1427 ruutkilomeetrivõrra, kui seitse Petserimaa ja kolm Narva jõe tagust valda arvati Vene NFSVsse.

Loogiline oleks olnud haldusüksuste arvu vähendamine, kuid nõukogude võim tegi kõike teisiti. 1945–1950 suurenes Eesti esmatasandi haldusüksuste arv kaks ja pool korda, võrreldavaks 1870. aastate ühe mõisa maadest loodud valdade ajaga.

Alustada võiks uute alevite moodustamisest: 1945 loodi maa-asulatest 14 töölis-, linna tüüpi või kuurortalevit, 1948–49 lisandus veel viis. Enamikus neist oli alla 1000 elaniku. Sooviga luua alev esines ka mitu muud asulat. Põhjus: alevi elanikud said toidukaardid, nii lihtne see oligi. Põlevkivikaevanduste piirkonnast sai mõni asula kohe linnaks.

See oli külanõukogude moodustamisega võrreldes aga lapsemäng. Valdade täitevkomiteed teatasid, et nad ei suuda kõigi neile pandud riiklikke kohustusi täita. Juba 1945. aasta talvel alustati külanõukogude (vene keeles selsovet) loomise ettevalmistustega. Algsest kavast – 650 külanõukogu, milles keskmiselt 1000 elanikku ja 250 majapidamist – siiski loobuti.

Augustis-septembris antud seadlustes oli neid siiski 637, osa alustas tööd hiljem. Kõige enam loodi neid Tartumaal – 108, Harjumaal aga 77, seega võrreldav praeguse haldusreformi kogu Eesti haldusüksustega. Kuna vallad oma täitevkomiteedega säilisid, võib külanõukogusid võrrelda praeguste linnaosavalitsustega või tulevaste osavaldadega.

1946. aastal tekkis iseseisev maakond ligi poole oma sõjaeelsest elanikkonnast kaotanud Hiiumaal. Üsna mõttetu näib Jõgeva ja Jõhvi maakonna loomine 1949. aasta veebruaris, sest vaid paar kuud hiljem algasid ettevalmistused, et teha Eesti haldusjaotuse ajaloo suurim muudatus: luua maarajoonid ja muuta külanõukogud teise astme haldusüksusteks.

Maksimumvariandis oli ette nähtud 45 rajooni, rajoonikeskuste asukoha valikul oli oluline ka rajooni asutustele vajalike hoonete olemasolu. Tegelikkuseks sai 39 maarajooni. Väga sarnased sammastega hooned Orissaares, Otepääl või Keilas kerkisid hiljem. Esialgu pidi mõnes asulas kool või rahvamaja end koomale tõmbama, et majutada rajooni täitevkomiteed, EKP rajoonikomiteed ja muud sarnast.

Valdavalt kadusid senised maakonnapiirid, sest ühest maakonnast võidi eraldada osi kuni kaheksa rajooni moodustamiseks, uus rajoon võis sisaldada osi kuni kolmest senisest maakonnast.

Kas on võimalik tõmmata võrdlusjooni nende rajoonide ja selle aasta lõpuks tekkivate uute valdade vahele? Siiski vähe. Hiiu vald võrdub täpselt Hiiumaa rajooniga, Saaremaa vald koosneks Kingissepa ja Orissaare rajoonist, viimane ilma Muhumaata. Pärnu-Jaagupi rajoon oleks lähedane Halinga vallale, aga ilma Vigalata, jämedais joontes identsed on Valga rajoon ja uus Valga vald, Otepää ja Tõrva rajoon olid mõnevõrra suuremad. Loksa rajooni piires oleks 2017 võinud tulla Kuusalu vald, kuid ei tule – nagu ei tule ka Keila rajooni aladel Suur-Keila valda.

Sellest kõrgpunktist algab laskumine. Jätame siin kõrvale alla aasta (1952 juunist 1953 aprillini) eksisteerinud kolm oblastit. Suurenes ja vähenes linnaliste asulate arv, moodustati uusi aleveid, pidev haldusreform toimus Kohtla-Järvel, kus liideti asulaid üheks linnaks. 1954. aastal muudeti paljude rajoonide piire ja vähendati külanõukogude arvu täpselt poole võrra: 641st sai 320, neist 87 taasliitusid endise valla piires. Selle põhjustas asjaolu, et 1949–1950 loodud kolhooside arv oli vähenenud üle kahe korra, maaelanike arv vähenes samuti pidevalt.

1955–1965 vähenes külanõukogude arv 238-le, kõige suurem liitmine toimus 1960. aastal. Seega saavutati 1938. aasta tase. Kuid elanike arv neis oli langenud kolmandiku võrra. Seega olid ka külanõukogud vastavalt väikesemad. Uute majandikeskuste loomisega algas eesti külade tühjenemine. Linnade arv eriti ei muutunud. 1957–1964 toimus aga rajoonide liitmine mitmes järgus: alustati väikseimast – Loksa rajoonist –, samuti allutati Pärnu rajooni külanõukogud Pärnu linnanõukogule.

Edasised liitmised: 1959, 1961, 1962, 1963, 1964. Süsteemi on siin tarbetu otsida, võib leida piirkondi, mis kuulusid selle aja vältel kolme rajooni. Muutmaks rajoone elanike arvult ja pindalalt võrdsemaks, nihutati nende piire, nii algas 1959–1962 Keila rajoon juba Tallinna piirilt Pääskülast. Säärane jupphaaval liitmine on tuttav ka sellest sajandist. 1. jaanuariks 1965 oli Eestis siiani maakondade nime all püsinud 15 rajooni, kuus vabariikliku alluvusega ja 26 rajoonidesse kuuluvat linna, 22 alevit ja 238 külanõukogu. Haldusüksuste koguarv oli seega 292. Eesti elas 1,274 miljonit inimest, neist linnades ja alevites 58 protsenti.

Järgmised aastad suuri muudatusi kaasa ei toonud, ehkki omavahel liideti veel 46 külanõukogu. Maapiirkondade haldusjaotuse määramisel tõusis oluliseks asutuseks põllumajandusministeerium. Paljusid ülesandeid, mida nüüd täidavad kohalikud omavalitsused (heakord, teed, üürimajad, teenindusasutuste ruumid, kultuuri- ja spordirajatised), täitsid tegelikult kolhoosid, sovhoosid ja muud ettevõtted.

Kolhoose ja sovhoose aga liideti pidevalt. Kuna peeti otstarbekaks, et nende ja külanõukogude piirid langeksid kokku, tõi see kaasa külanõukogude liitmise või piiride nihutamise. Nii kadusid viimased jäljed vanemast haldusjaotusest. Ka külanõukogude nimed olid teised.

Rahvahääletusi ei toimunud, kuid kohalik rahvasaadikute nõukogu pidi muudatuse siiski heaks kiitma. Alati seda ei tehtud. Nii ei olnud 1000 elanikuga Käru külanõukogu 1976. aastal nõus enese liitmisega Kehtna külanõukoguga ja on alles siiani, elanikke, tõsi küll, nüüd vaid 600. Ja liitub ta Järvamaa Türi vallaga, nagu arvati parem olevat ka 40 aastat tagasi.

1975–1977 korrastati külade ja asulate arvestust, sellises mahus esmakordselt kogu ajaloos. Selle käigus vähendati maa-asulate arvu poole võrra. Vanade kihelkonnakeskuste Kiriku, Alevi ja Mõisa küladest loodi üks alevik, väikekülasid liideti. Hiljem on seda karmilt arvustatud ja paari püsielanikuga või isegi nendeta külasid uuesti registrisse kantud. Kas külade nimekiri peab olema ka asustusajaloo dokument, on muidugi vaieldav. Nüüd loodavates suurvaldades on samanimelisi külasid seetõttu rohkem.

Tee Eesti Vabariigi taasloomisele algas omavalitsusliku haldussüsteemi taastamise väljakuulutamisega 1989. Erinevalt aga 1917–1920 toimunust tekkis uusi haldusüksusi vähe. Suurim muutus oli mehaaniliselt liidetud Kohtla-Järve linna eri asulate iseseisvumine. Uusi valdu loodi vaid seitse, neist kolm nüüd kõige radikaalsemat ühineval Saaremaal. Palju taastati aga ajaloolisi vallanimesid.

1993. aastal sai kuus alevit linna staatuse, ülejäänud muudeti juriidiliselt valdadeks õigusega nimetada end ka aleviks. Olulisimaks peaksin aastat 1996, kui Pärnu-Jaagupi vald (endine alev) liideti Halinga vallaga. Aastail 1998–2002 lisandus neile veel kaheksa seesugust liitmist. Nii algas ka halduslikult hüvastijätt agraarühiskonnaga, milles linna (alevit) ja küla hoiti rangelt eraldi.

Kogu Eestit haarav üldine reform aga hangus. 1996–2013 ühines 69 valda ja linna, millest sai 29 uut omavalitsust. Kuid probleemi see ei lahendanud: meie digiriigis oli alla 1000 elanikuga omavalitsusi 69. Aastal 1939 oli neid kolm, kõik väikesaartel.

2015 määrati omavalitsusüksuse minimaalne rahvaarv, mis sai liitmise peakriteeriumiks ja tõi prääniku ehk liitumistoetuse kõrvale ka piitsa – sundliitmise. Muud kriteeriumid on jäänud kõrvale, nende hulgas ka viimaste aastakümnete jooksul tekkinud uus asulate võrk. Kuigi olemasolevaid valdu ei tükeldata, võib reformi venimise ja mitmekordse liitmise tõttu mõni küla olla kuulunud juba kolme või nelja haldusüksusse. Saja aasta jooksul on olnud kaks suurreformi. Neist 1938. aasta vallapiiride reform oli hästi kavandatud ja oleks kahtlemata olnud edukas. 1950. aasta reform oli täielik ebaõnnestumine.

Milline tulevik ootab nüüdset reformi on raske öelda. Riigi ülesandeid täitvate maavalitsuste kaotamine muudab maakonna staatuse segaseks. Maakond muutub haldusüksuseks ilma haldajata. Mõnes maakonnas jääb vaid kaks omavalitsust ja mõni protsent elanikest, teises on omavalitsusi üle kümne ja pool Eesti elanikest. Juba on seatud kahtluse alla nn uute maakondade otstarbekus. Reformiratas pöörleb edasi.