Urmas Arumäe: reformi ei tule, aga ministrikoht jääb?

Urmas Arumäe. Foto: Pm

EBSi õppejõud Urmas Arumäe kirjutab, et IRLi haldusreformi valitsusleppest väljajätmine oli mõistlik. IRL esindab raamatupidamislikku lähenemist, mis on määratud läbikukkumisele. Aga haldusreformi saab teha ka igati mõistlikult. 

Üks mees olevat oma jumalalt palunud, et viimane aitaks tal loteriil võita. Jumal vastanud, et ta ei saa enne kuidagi aidata, kui mees vähemalt loteriipileti ostab. Võiks oletada, et üheks koalitsiooniläbirääkimiste tõsisemaks vaidlusküsimuseks kujunes haldusterritoriaalne reform. Valitsusliidu verivärske programm aga reformi ette ei näe. Seega – pole reformi, pole probleemi! Sellises olukorras ei saa valitsejaid aidata teadlased, eksperdid ega OECD.

Reformierakond on varasemalt selgelt väljendanud, et valdade jõuga liitmist nad ei aktsepteeri ja üleüldse soovinuks Reformierakond teada, mida IRL haldusterritoriaalse reformi all mõtleb. Samuti tulnuks Reformierakonna idee kohaselt regionaalministri ametikoht sootuks koondada ja need funktsioonid üle anda põllumajandusministeeriumi baasil loodavale maaelu ministeeriumile. Praegu on nii, et regionaalministri ametikoht jääb alles, reformi aga ei tule.

Reformierakonna seisukoht IRLi pakutud reformikava suhtes on igati mõistetav. On ju IRL oma reformikavas kadestamisväärse põhimõttekindlusega eiranud teadlaste ning teiste asjatundjate ja arvamusliidrite soovitusi ning korranud nagu mantrat, et vallad tuleb kaotada ja moodustada maakonnasuurused vallad ja viis linna (tuntud kui «15 + 5 reformikava»). Selline raamatupidamislik lähenemine haldusterritoriaalsele reformile on kahetsusväärne ja sellest kumab läbi suhtumine omavalitsusüksustes elavatesse eestimaalastesse kui lambakarja, keda võib suvaliselt liita ja lahutada.

Nüüd oleks Reformierakonnal võimalik ise ohjad haarata ja vastav reform omavalitsusüksuste huvisid arvestavatel ja muidu mõistlikel tingimustel ära teha. Keskerakonna ja SDE programmide põhjal otsustades on neilt erakondadelt selles küsimuses toetust oodata. Ilma vastava reformita satub Eesti varem või hiljem tupikusse ja siis on hilja hakata tegematajätmisi parandama. Julgustuseks on siin ka OECD verivärske raport ja vastavad soovitused, mis tõele au andes ei erine eesti teadlaste ning ekspertide ja arvamusliidrite viimaste aastate soovitustest.

Artikli maht ei võimalda OECD raportit ja soovitusi detailides käsitleda. Siiski saab väita, et haldusterritoriaalsete ümberkorralduste küsimustes kõlavad OECD seisukohad meeldiva kevadmuusikana nende teadlaste ja omavalitsustegelaste kõrvadele, kes on aastaid püüdnud valitsusringkondadele selgitada põhitõdesid, mida me Eestis vastava reformi läbiviimisel peaksime arvestama.

Toon siinkohal esile mõned neist. Esiteks – avaliku teenuse standardite kehtestamise vajadus ja tähtaja andmine standardite täitmisega hakkama saamise tõestamiseks. Teiseks – reformi eesmärk ei tohi olla efektiivsusnäitajad (seesama raamatupidamislik lähenemine), vaid avaliku teenuse tase ja selle kättesaadavus. See tähendab, et mitte efektiivsus, vaid elanike heaolu on oluline. Kolmandaks – omavalitsusüksuste kategoriseerimine teenuste paketi alusel (näiteks väikeriigi Luksemburgi eeskujul). Neljandaks tuleb moodustada funktsionaalsed teenusepiirkonnad läbi omavalitsusüksuste horisontaalse koostöö (näiteks Soome eeskujul), selle asemel et omavalitsusüksusi jõuga liita või raisata aega viljatule tegevusele, arvutada välja ja vaielda, kui suur või kui rahvarohke peaks omavalitsusüksus olema. Viies samm peaks olema pealinnaregiooni regulatsiooni väljatöötamine.

Haldusterritoriaalse reformi kavandamisel ei ole vaja alustada uue uuringu või muu sellise läbiviimisest, kuna neid on varsti ligi 20 aasta jooksul tehtud piisavalt ja värske OECD raport kinnitab meie oma teadlaste ja ekspertide seisukohtade mõistetavust ja aktsepteeritavust ka Eestist väljastpoolt vaadatuna. See, millest on siseriiklikult puudu jäänud, on poliitiline tahe.  

Viimane (esitatud tänavu 1. märtsil) vastavasisuline Norra ja Euroopa majanduspiirkonna finantsmehhanismidest rahastatud regionaalarengu projekt «Pealinnaregiooni omavalitsusüksuste koostöö- ja haldusvõimekuse tõstmine» (see projekt on leitav elektrooniliselt HOLi kodulehelt: http://43939.edicypages.com/) käsitles küll kitsamalt pealinna regiooni haldusterritoriaalseid küsimusi, mis OECD hinnangul on samuti oluline teema, kuid jõudis ka mitme üldistava järelduseni. Selle uuringu lõpparuandest saab välja tuua mõned olulisemad momendid, mida tuleks arvesse võtta ka üleriigilise haldusterritoriaalse reformi läbiviimisel.

Haldusterritoriaalse reformi (nagu kõigi sellelaadsete ümberkorralduste) eesmärk saab olla vaid üks – avaliku teenuse taseme tõstmine ja teenuste kättesaadavuse parandamine. Kõik muud eesmärgid (näiteks, et valla suurus peab olema 20 000 inimest või muu raamatupidamislik eesmärk) on määratud läbikukkumisele.

Et seada eesmärgiks avaliku teenuse taseme ja kättesaadavuse parandamine, peab riik kehtestama need miinimumstandardid, mille poole püüelda ja mille alusel objektiivselt hinnata, kas üks või teine omavalitsusüksus saab ülesannetega hakkama või ei. Tõdegem, et ka praegu võib ühe või teise n-ö standardi hea tahtmise juures erinevatest õigusaktidest välja lugeda, kuid mudelit avalike standardite kirjeldamiseks pole. Sellise mudeli pakuvad eelnimetatud projektis välja eksperdid.

Kui on kehtestatud miinimum­standardid, tuleb anda omavalitsusüksustele aega katsetamaks ja otsustamaks, kas suudetakse oma jõududega standarditele vastavaid avalikke teenuseid elanikele osutada või on seda mõistlik teha naaberomavalitsus-(t)ega koostöös. Projekti lõpparuande üks järeldus on sõnastatav ka sloganina «Haldusvõimekus läbi koostöö!».

Koostöö osas jõuti TTÜ teadlaste eestvedamisel lõppjäreldusele, et omavalitsusüksuste avalik-õiguslik koostöö on kehtiva õiguskorra alusel välistatud. Omavalitsusüksustel on praegu eraõiguslikest mittetulundusühingutest maakondlike või üleriigiliste liitude kaudu võimalik vaid selline koostöö, mis ei vaja ega eeldagi regioonis/piirkonnas üldkehtivate haldusaktide vastuvõtmist. Nii ongi senises koostöös tegeletud peamiselt kultuuri- ja spordiürituste korraldamisega.

Omavalitsusüksuste omavaheline avalik-õiguslik ühistegevus näiteks ühistranspordi, vee-, kanalisatsiooni- ja prügimajanduse valdkonnas eeldabki õigusliku korralduse muutmist ja seda toetab ka OECD raport.
Ja alles siis, kui omavalitsus ise miinimumstandarditele vastavate ülesannete täitmisega hakkama ei saa ja koostööd ka teha ei soovi, peab elanike heaolu huvides sekkuma riik.

Eeltoodu ongi lihtsustatud haldusterritoriaalse reformi olemuse ja sisu kirjeldus ning pole mingit põhjust seda eestimaalaste jaoks keerulisemaks ajada. Tõdegem, et OECD seisukohad on eelkirjeldatutega sümpaatselt lähedased või kattuvad. Loomulikult peab sellist reformi saatma vastav regionaalarengu poliitika. Samuti tuleb üle vaadata omavalitsusüksuste funktsioonid ning koos haldusterritoriaalse reformiga läbi viia omavalitsusüksuste tulubaasi «reform», millele OECD samuti viitab.

Erinevate autorite väljapakutud maavalitsuste tugevdamise idee puhul tuleb läbi vaielda ja otsustada, kas seeläbi soovitakse suurendada riigi rolli regioonis (tsentraliseerimine) või antakse regionaalse arengu küsimuste otsustamine üle omavalitsusüksustele endile läbi nende koostööliitude (detsentraliseerimine). Veel teoreetiliselt kehtiva koalitsioonilepingu kohaselt võeti suund omavalitsusüksuste liitude tugevdamisele ja sellest tulenevalt maavalitsuste tegevuse lõpetamisele. Nagu ka OECD soovitab, tuleb üle vaadata maavalitsuste roll. Tõenäoliselt tuleb senised maavalitsused lõpetada ja moodustada neli regionaalset maaelu arendamise keskust vms, kuid see on eraldi teema.

Ühe arvestatava lahendusena on teadlased välja pakkunud maakonnale avalik-õigusliku staatuse andmist ja seeläbi omavalitsusüksuste maakondlike koostööliitude reorganiseerimist avalik-õigusliku maakonna organiks. Viimatiöeldu ei tähenda teise tasandi omavalitsusüksust, vaid omavalitsusüksuste avalik-õigusliku koostöö tasandit. Selline lähenemine ei ole sisulises vastuolus ka SDE ideega maakondlikust omavalitsusest.

Olen varem korduvalt kirjutanud, et haldusreformi põhieesmärk ei saa olla kulude kokkuhoid, vaid halduse tõhustamine. Jutt, et avalik sektor tuleks muuta efektiivsemaks, on lihtsalt öeldes rumal. Juhtimisteoreetiliselt ei saa avalik sektor iseenesest olla efektiivne või ebaefektiivne – efektiivne peab olema avaliku sektori organisatsioonide süsteem ja nende juhtimine. Avalikud teenused on majanduslikus mõttes valdavalt ebaefektiivsed. Küll saab ja tulebki neid teenuseid osutada võimalikult efektiivselt. Kui arveametnikust reformi kavandaja unustab või kaotab sotsiaalse fookuse, on ettevõtmine määratud läbikukkumisele.

Tasub kaaluda ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmist ja kohaliku elu juhtimise pööramist erakonnakesksest kogukonnakeskseks, kuid see on eraldi põhimõtteline teema ja vajab seetõttu ka eraldi käsitlemist.