Garri Raagmaa: valdade liitmine Eesti riigihalduse probleeme ei lahenda

Garri Raagmaa. Foto: Urmas Luik

Tartu Ülikooli regionaalplaneerimise dotsent Garri Raagmaa leiab, et Eesti halduskorralduse põhiprobleemiks pole mitte liiga väikesed vallad, vaid liigne tsentraliseeritus ja killustatus.

OECD ekspertide Eesti riigivalitsemise kohta koostatud raporti pealkiri on «Ühtsema valitsuse suunas» («Towards a Single Government Approach»). Selles pakutud tervikvalitsuse («whole-of-governmen») lähenemine tähendab, et valitsus on tervik ja töötab kui ühtne organisatsioon.

Pädevate nõunike asemel broilerid

Näiteks Rootsis, millele raportis ka viidatakse, on ministrid valitsuse liikmed ja töötavad selle kui terviku heaks vajalikes suundades. Ministeeriumid toimivad aga kui keskvalitsuse osakonnad. See tagab valitsuse ühtsuse strateegilisel tasandil, paindlikkuse ja integreerituse probleemidele reageerimisel ning administratiivse efektiivsuse, kuna korraldavaid süsteeme pole vaja ministeerumite lõikes dubleerida.

Eestis on erakonnad seni koalitsiooni tegemisel paremate ministritoolide pärast tõsiselt purelenud ja kui need kätte saadud, siis valitsenud neid kui OMA vürstiriike, millel OMA eesmärgid, OMA strateegiad ja OMA administratsioon. Mõistagi ei ole see soosinud koostööd.

Konkurents ministrite kui poliitikute, mitte valitsusele alluvate ametkondade vahel on killustanud Eesti avaliku halduse ja allutanud selle parteikontorite tagatubadele, kust nõrgemad ministrid peavad otsustamiseks luba küsima, ning tinginud muuseas ka erakondlike kas siis siresäärsete või muidu noorpoliitik-broilerist «juhtmete» palkamise asjatundlike nõunike asemel.

Eesti e-teenuseid on keeruline kasutada

Veelgi hullem on aga see, et veel 2008. aastal oli Eestis käigus üle 200 (!) ametkondliku strateegia, mis paljudel juhtudel olid üksteisega vastuolus. Ehkki nende arv on tänaseks kahanenud sajale, on vähk-luik-haug stiilis eri suunas rebimist ikkagi liiga palju. Näiteks ehkki Eesti on kiitnud end e-riigi teenuste arendajana, on raportis esitatud avalike e-teenuste olukord nukker, sest eri ametkondade süsteemid ei ühildu ja kokkuvõttes on Eesti e-teenuste kasutamine OECD maades üks keerulisemaid. Rääkimata siis juba süsteemiarendusel ja hooldusel toimuvast duubeldamisest ja vastavatest kulutustest.

Vertikaalse tsentraliseerimisega on terve rida teisigi teenindusfuktsioone dubleeritud. Seda hoomame siis, kui käime kuuekümnele eri ametkonnale kuuekümnel eri moel enam-vähem sama tervisetõendit vormistamas või jookseme kooskõlastuse saamiseks ametiasutuste erinevate kontorite vahet, mis paiknevad linnas eri kohtades või kogunisti eri linnades.

Olukord, kus igal keskametkonnal on regioonis oma kontor, sekretär ja muu toetav infrastruktuur, on riigi ja eriti ühiskonna kogu kulutusi arvestades ülimalt ebaefektiivne. Võib aru saada OECD inimeste vaimustusest Haapsallu ühe-peatuse-poe («one-stop-shop») põhimõttel toimiva riigimaja loomise plaani üle. Paraku nad vist ei teadnud, et 15 aastat tagasi, enne kui tsentraliseerimine alguse sai, olid terves Eestis sellised riigimajad – noid nimetati muide siis maavalitsusteks – , kus toimuski koostöö ja koordinatsioon erinevate eluvaldkondade vahel. Haldusliku killustumise ja tsentraliseerimise üheks tagajärjeks on olnud mitmekümne üksteisest erineva ametkondliku Eesti kaardi joonistamine ja vastavalt väiksematest linnadest töökohtade kaotamise tõttu ääremaastumise süvenemine.

Valdade väiksus pole põhiprobleem

Raportit lugedes ja seda meediakajastusega võrreldes kipub jääma mulje, et OECD raporti põhisõnum on jäetud kahe silma vahele ja avalikkusele tahetakse jätta muljet nagu oleks Eesti halduse peaprobleemiks väikesed omavalitsused ja põhiküsimuseks kas neid liita vabatahtlikult või sunniga.

Tegelikult on kohalikele omavalitsustele (KOV) raportis pühendatud vaid mõni lehekülg. Samas OECD hinnang kohaliku haldusele ja arengu teemadel igati adekvaatne: kohaliku tasandi alafinantseeritus ja ka maksusüsteemi tsentraliseeritus (ses mõttes meil ei olegi päris omavalitsusi), KOV väga erinev suutlikus, koostööd soosivate kesksete poliitikate nõrkus, territoriaalse terviklikkuse ja funktsionaalsuse mittearvestamine (liitumistel), regionaalse arengu tahaplaanile jätmine jms.

Nagu Eestigi eksperdid, soovitab ka OECD korraldada omavalitsuste koostööd ja suuremat mastaapi nõudvaid teenuseid keskuslinnade juurde kuuluvate alade (catchment area), Eestis üldjuhul maakondade põhiselt. KOV füüsiline liitmine ei pruugi haldusteenuse kvaliteeti (eriti kättesaadavust) ja selle efektiivust parandada, vaid võib teatud juhtudel ka probleeme ja kulutusi juurde tuua.

Küllalt arvestatavas mahus on aga kajastatud regionaalse arengu teemat. Sarnaselt Euroopa komisjoni ühtsuspoliitika nn. Barca raportiga rõhutatakse regionaalsete töö- ja arengupoliitikate (praegu need sisuliselt puuduvad) ja kohapealse võimekuse suurendamise vajadust ja riikliku ÜHTSE territoriaalse strateegia (regionaalpoliitika) loomise vajadust, et tagada maksimaalselt ratsionaalne piirkondlik spetsialiseerumine.

Halduse põhimureks on killustatus ja tsentraliseeritus

Niisiis jääb loota, et väljaspoolset nõu võetakse sedakorda kuulda. Seda erinevalt 12 aastat tagasi Tartu Ülikooli koostatud terviklikust haldusreformi kavast, mis puudutas paljusid OECD raportis toodud punkte, kuid mis rakendusse ei jõudnud. Kokkuvõtteks tahaksin rõhutada kahte olulist järeldust ja soovitust:

1) Eesti halduse põhiküsimus on riigihalduse liigne tsentraliseeritus ja killustatus, mitte valdade väiksus. Lahendus on «tervikvalitsuse» kontseptsiooni ja nö toetava administratiivse kultuuri rakendamine, et tagada strateegiate haakuvus ja kvaliteet, otsuste paindlikkus ning ametnike motiveeritus ühtse «Eesti asja» ajamisel.

2) Eesti tasakaalustatud arengu, efektiivsema halduse ja paremate teenuste võti ei ole valdade liitmises. Lahendus on osade riiklike ülesannete ja vahendite detsentraliseerimises, mis lubaks horisontaalsel tasandil rakendada enam kodanikuühiskonna struktuure, ja regionaalse majandusarengu strateegiate ning neid loovate-rakendavate üksuste tugevdamises.