Ülle Madise: otsekaebuse petukaup ehk kuidas rohkem on tegelikult vähem

Õiguskantsler Ülle Madise. Foto: Jaanus Lensment

Otseteed riigikohtusse lubavad poliitikud, kohtunikud ja ametnikud jätavad muudatusega kaasnevad riskid enda teada: õiguskaitse tegelik seisund halveneb, raha kulub valesse kohta ja tekib oht kohtu politiseerimiseks, kirjutab õiguskantsler, Tartu Ülikooli professor Ülle Madise.

Õiguskantsler ei osale päevapoliitilistes vaidluses ja parteilistes mõõduvõttudes. Kui aga debati teemaks on kodaniku võimalused kaitsta oma õigusi, põhiseaduslikkuse järelevalve ja muud teemad, mille hea käekäigu eest paneb Eesti põhiseadus vastutuse õiguskantslerile, siis tulenevalt ametivandest pean oma arvamuse õigel ajal ja võimalikult selgesti teatavaks tegema.

Leian, et olulisi muutusi riigi- ja kohtupidamise süsteemis tuleb põhjalikult kaaluda ning kõiki võimalikke riske teadvustada. Paraku pole seda põhimõtet viimasel ajal järgitud. Suuri muudatusi pakitakse normitehnilisse sõnavahtu, neid esitletakse kas teadmatusest või täiesti teadlikult (ja seetõttu reetlikult) ohutute või mõjutute pisiparandustena.

Käigu jutt otsekaebusest riigikohtule, ministrite arvu ülempiiri kaotamisest või näiteks soovist jätta seadustest välja ministeeriumid, ametid ja inspektsioonid.

Kui nii läheb, kulutavad ametnikud peagi tuhandeid töötunde, et kirjutada konkreetse «Politsei- ja piirivalveamet» asemele näiteks nii: «Isikutunnistuse väljastab valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul vabariigi valitsuse otsusel asutatud valitsusasutus, mis tegeleb isikutunnistuste väljaandmisega».

Eelmise seesuguse muudatuse järel tekkisid pea kõigisse seadustesse selge tööjaotuse asemele sõnaread «valdkonna eest vastutav minister kooskõlastatult valdkonna eest vastutava ministriga». Seda, kes mida teeb või tegema peab, ei tea ministrid vahel isegi, tavakodanikust rääkimata.

Loetelu sedalaadi tehtud ja teoksil muudatustest on palju pikem. Ei saa välistada, et mõnel neist on mõistlik eesmärk. Samuti on võimalik, et riigikogu kiidab pakutavad muudatused heaks. Siiski tasuks mõelda ka muudatuste soovimatutele kõrvalmõjudele. Veelgi enam: ehk tasuks koostada lahendamist vajavate probleemide pingerida. Ja ehk tasuks eelisjärjekorras lahendada inimeste tegelikke probleeme, näiteks aidata pooltühjade kortermajade neid elanikke, kes ausalt oma soojaarveid maksavad, ent kelle kortereis ikkagi keset talve toasoe välja lülitatakse.

Justiitsministeeriumi kavatsust sätestada seaduses norm, mis võimaldaks igaühel oma põhiõiguste kaitseks otse riigikohtusse pöörduda, katab loorina pealtnäha õilis lubadus anda inimestele täiendav võimalus oma õiguste kaitseks. Paradoksaalselt viib see aga risti vastupidise tulemuseni. Kaebevõimaluste hulk kahaneb, ressurss kulub valesse kohta ning senine toimiv põhiseaduslikkuse järelevalve süsteem paiskub segamini. 

Kuidas siis nii? Aga kujutame ette praktilisi juhtumeid. Oletame, et riigikogu opositsioonipoliitik X pöördub kaebusega otse riigikohtusse, sest seadus Y talle või tema valijale ei meeldi. Riigikohus otsustab kaebust mitte menetleda, sest esiteks on parlamendil vastavalt põhiseadusele laialdane otsustusvabadus, samuti ei suuda kaebaja tõendada, et seadus Y tema õigusi rikuks või et seaduse ebameeldivad mõjud oleksid põhiseadusega vastuolus.

Samal ajal pöördub keegi teine kodanik Z sama seaduse Y asjas kohtusse, sest teda on karistatud, tehtud maksuettekirjutus või näiteks perekonnaõiguslik otsus. Kas tal on üldse enam mõtet taotleda kohtult normi mittekohaldamist ja põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist? Kas maa- või halduskohtul on mõtet riigikohtusse pöörduda, kui riigikohus on korra juba samas asjas kontrollist loobunud?

Kui mistahes kohtuastme kohtunik leiab, et norm on põhiseadusvastane, siis on tal põhiseaduse järgi kohustus algatada järelevalve. Kas riigikohus ikka võtab asja uuesti menetlusse? Sama küsimus tekib õiguskantsleril.

Kui õiguskantsler leiab põhiseadusega vastuolus oleva normi, siis peab ta pöörduma riigikogu, valitsuse, ministri või linna- või vallavolikogu poole palvega norm korda teha. Kas sel on veel mõtet, kui riigikohus on sama asja kord juba menetlusloata jätnud? Kas oleks mõtet uute asjaolude ja uue argumentatsiooniga riigikohtusse pöörduda? 

Eesti õiguskorras pole lünka ega puudust, mida otsekaebus riigikohtusse võiks kõrvaldada. Plaani autorid eiravad kas teadlikult või mitte tõsiasja, et selle võimaluse tekkides tabab riigikohut otsekaebuste laviin. Kohtupidamise kord nõuab, et iga kaebus peab saama vastuse. Jutt sellest, et kaebevõimalus sõnastatakse nii kitsalt, et midagi ei muutu, ei käi kuidagi kokku ei loogiliselt ette nähtavate tagajärgede ega muudatust saatva retoorikaga. Ka selle tagasilükkamist, olgu sisulisel või ka normitehnilisel põhjusel, tuleb kaebajale mingilgi määral selgitada.

Nii tekitatakse riigikohtule esmalt töökoormus, seejärel käiakse loogilise jätkuna välja ettepanek eraldi põhiseaduskohtu loomiseks. Rait Maruste sõnastas selle sihi täie selgusega Postimehe veebilehel paar päeva tagasi. See kohus hakkaks võtma lõplikke seisukohti kõige tähtsamates küsimustes, pisendades täiendavalt rahva valitud parlamendi rolli.

Mõnes mõttes saaks põhiseaduskohtust parlamendi teine mittevalitud ülemkoda. Sel ideel on eri väljendusvormides – senat, nn eliidi kogu – toetajaid ka väljaspool juristkonda.

Hüva, konstitutsioonikohtuid on mitmes riigis ja nood pole kokku kukkunud. Ent kas Eesti oma unikaalse ja väga hästi toimiva põhiseaduslikkuse järelevalve mehhanismiga ikka peab käima kõiges teiste poolt sisse tallatud radu? Pealegi kipuvad konstitutsioonikohtud politiseeruma, sest nende mõjuvõimu tõttu määravad poliitikud sinna eelkõige oma maailmavaate järgijaid.

Konfliktseid näiteid pole vaja kaugelt otsida, piisab pilgust Poola õigussüsteemi tabanud kriisile. Samas saavad meile kultuuriliselt lähedased Rootsi ja Soome hakkama ka ilma konstitutsioonikohtuta. Seal mõistetakse, et olemuselt poliitilisi valikuid teeb parlament või erandjuhtudel kogu rahvas, aga mitte ühe eriala esindajad.

Praegu saab seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist taotleda esmalt presidendilt, siis õiguskantslerilt ja kõigilt kohtutelt ning põhiseaduslikkuse järelevalvesse jõuavad normid, mis suure tõenäosusega ongi põhiseadusega vastuolus. See viiest institutsioonist koosnev süsteem toimib lünkadeta, selle eri osad toetavad, täiendavad ja kontrollivad üksteist. Näiteks õiguskantsleri sekkumisel jõuab põhiseaduslikkuse vaidlus riigikohtusse ka siis, kui võrdselt on argumente nii põhiseadusvastasuse kui -kooskõlalisuse kinnitamiseks ja tarvis on saavutada selgus. Värskeima näitena sobib hästi vaidlus lahja alkoholi aktsiisimäärade muutmise viisi küsimuses.

Justiitsministeeriumi pakutav otsekaebeõigus tähendab peale õiguste viletsama kaitse ja olemasoleva süsteemi lõhkumise ka lisakulu. Seda olukorras, kus raha ja inimesi napib neis kohtutes, kus lahendatakse pere- ja ärivaidlusi, mõistetakse kohtualuseid süüdi või õigeks, kus kontrollitakse detailplaneeringu- või maksuasjas inimeste ja ühingute kohtlemise õiguspärasust. Need asjad kipuvad venima ja vahel pole kohtul võimalik veenva ja selge otsuse tegemiseks piisavalt süveneda.

Kohtute ülekoormatusele otsitakse lahendusi, sh inimeste õiguste arvelt. Seda arusaamatum on uute kunstlike probleemide ja kulukohtade tekitamine valdkonnas, kus praegu probleeme ei ole.