Allar Jõks, Jüri Saar: Eesti õigusloome 2016 ehk Nad tegid seda jälle!

Tallinn, 11.01.2017. Endine õiguskantsler Allar Jõks. FOTO:SANDER ILVEST/POSTIMEES Foto: Sander Ilvest / Postimees

Mulluse parima ja halvima seaduse konkursi häbiposti sattus taas maksukobarseadus. Parima panuse heasse õigusloomesse andis perehüvitiste seadus. Miks nii, selgitavad žürii liikmed vandeadvokaat, endine õiguskantsler Allar Jõks ja Tartu Ülikooli kriminoloogia professor Jüri Saar.

Hiljuti ametisse astunud USA presidendi üks esimesi jõulisi algatusi oli immigratsioonimääruse allkirjastamine, millega peatati põgenike ümberpaigutamine ja keelati Ameerika Ühendriikidesse siseneda mitme islami riigi kodanikel. Seni pole president Donald Trump suutnud oma poliitilist tahet seadustada. Kohtud seiskasid määruse toime, kuna valitsus ei suutnud usutavalt põhjendada, et sisenemiskeelu mitterakendumisel kaasneks pöördumatu oht julgeolekule.

Meie uus valitsus suutis möödunud aasta lõpunädalatel asjatundjate kriitikast hoolimata ette valmistada ja jõustada ulatusliku maksumuudatuste paketi. Eelmisel nädalal pani maksukobara jõustamisele pidurit õiguskantsler, kelle arvates on osa seadusest vastuolus põhiseadusega. Õiguskantsleri sõnul polnud erakorralisi asjaolusid, näiteks majanduskriisi, mis õigustaks seadusega ettevõtjatele antud tähtajalisest lubadusest taganemist.

Need kaks näidet ilmestavad, kui oluline on valitsuse ettearvamatute ja läbimõtlemata otsuste ohjeldamiseks põhiseaduspärasuse filter. Teiste sõnadega: põhiseadus toimib, kui põhiseaduse kaitse toimib.

Ei ole üllatus, et 2016. aasta praakseaduse tiitli sai maksukobarseadus. Üllatav on aga kergus, millega avatumat ja paremat valitsemiskultuuri lubanud uus koalitsioon võttis üle eelkäija õiguskultuuri pahelisema poole. Kuna 2015. aasta halvimaks seaduseks valiti samuti maksukobar, siis võibki hüüda: nad tegid seda jälle!

Seaduseelnõu menetlemisel eirati sisuliselt kõiki hea õigusloome tava põhimõtteid, toimides piltlikult öeldes viisil «üheksa korda lõika, ükskord mõõda, eks hiljem paistab». Sõnamurdlikult rikuti varasemate seadustega antud lubadusi ja silmakirjalikult põhjendati seda rahvatervise kaitsega, kuigi oli ilmselge, et Excelis valimislubadused ületasid tulusid.

Õigustus, et teised tegid ka nii ja eelmise valitsuse vead vajasid kiiresti parandamist, ei aita meid surnud ringist välja. Ei maksa unustada, et valitsused ei ole igavesed, ja sageli osatakse alles opositsioonis olles hinnata hea õigusloome tähtsust. Õiguskultuuri kui poliitilise kultuuri osa tuleb võimestada ka võimul olles.

Halvimatena leidsid äramärkimist seadused, mis kahandavad demokraatiat. Riigikogu kodukorra seaduse muudatused, mille tulemusena ei säilitata enam riigikogu komisjonide istungite salvestisi, vähendab õigusloome avatust ega võimalda hinnata õiguspoliitiliste valikute tagamaid.

Kahe tooli seadus, mis võimaldab ühitada riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu mandaadid, ei ole kantud mitte avalikest, vaid erakondade kitsastest huvidest. Eekõige soovist suurendada oma võimu kohtadel.

Kuna konkursi eesmärk ei ole mitte ainult taunida, vaid tunnustamise kaudu parendada Eesti õigusloomet, toome eeskujuks ka häid näiteid.

Mullune parim seadus on perehüvitiste seadus. Seadus võimaldab tagada riigipoolse lastetoetuse maksmise vanemate lahutuse korral ning hiljem selle sissenõudmise kohustatud poolelt. Seaduse järgi toetab riik last ja teda kasvatavat vanemat nii sel ajal, kui elatisraha üle vaieldakse kohtus, kui ka siis, kui kohtumenetlus on lõppenud ning kohtutäitur tegeleb ühelt vanemalt toetusraha kätte saamisega. Žürii arvates järgib seadus hea õigusloome tava üht olulisemat tunnust – kooskõla avaliku huviga. Pealegi on nõrgema poole kaitsmine tugevama eest peaaegu alati hea kogu ühiskonnale.

Kiita maksab ka välismaalaste seaduse muudatust, mis loob paremad võimalused ettevõtetele välistööjõu leidmiseks ning kergendab välismaalastel Eestis seaduslikult tööd teha. Mõlema seaduse ühisjoon oli läbimõeldus ja kõigi asjaosalistega eelnev konsulteerimine.  

Möödunud aasta seadustetegu hinnates ei saa ei üle ega ümber haldusreformi seadusest. Sellel oli nii tuliseid pooldajaid kui ka kompromissituid vastaseid.

Seadus võiks olla kohustuslik õppematerjal, kuidas mitte õigusnormi sõnastada. Ega ilmaasjata riigikohus haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse asjas märkinud, et seadusandja tahte väljendamiseks on kasutatud liiga keerulisi lausekonstruktsioone (nt ülipikki põimlauseid). Nii on ühes lauses mitu mõtet ja mitu viidet, mistõttu peab seaduse mõistmiseks samal ajal lugema teisi õigusakte.

Haldusreformi seaduse eesmärk on kiitmist väärt: luua õiguslik alus tugevamatele kohalikele omavalitsustele. See, mida viisteist aastat ei suudetud, tehti nüüd sisuliselt aastaga. Siin, kiire jõustamise kivi all peituvad samas ka seaduse puudused.

Ainult piiride kaotamine valdade vahelt ei tee kahest nõrgast ühte tugevat. Kuivõrd haldusreformi seadus on raamistik, on vaja kehtestada mitu eriseadust, mis peavad haldusreformi täitma sisuga. Kahjuks ei ole veel 2017. aasta veebruaris, st üle poole aasta pärast seaduse jõustumist teada, milline on kohaliku omavalitsuse rahastamismudel ja kuidas jagatakse ülesanded kesk- ja kohaliku võimu vahel. See asjaolu pole takistanud valitsusel sundliitmast vastu puiklevaid valdu, kes ei taha osta põrsast kotis.

Valitsemiskvaliteeti iseloomustab võimekus riigis kehtivaid seadusi ellu viia. Aasta tagasi juhtisime kooseluseaduse näitel tähelepanu, et ei ole tähtis, kas seadus meeldib või mitte, vaid et riik peab tagama jõustunud seaduste rakendamise. Valitsusvastutuse kandmine pole ainult võimalus, vaid on ka kohustus. Nii läheb kooseluseaduse rakendusaktide jätkuv puudumine riigile lõppkokkuvõttes kalliks maksma, kuigi vormiliselt võiks öelda: «Tehtud!»

Järgmisel aastal tähistame Eesti Vabariigi 100. sünnipäeva. Mida teha, et juubelilauas ei peaks paha õigusloome näiteid kokku võtma kolme s-iga: sõnamurdlik, sihitu ja silmakirjalik?

Novembris alustanud valitsus paistab mitte uskuvat oma pikemaajalist kestmist. Kuidagi teisiti ei oska me seletada seadusandlikku tormakust. Äsja see oli, kui avalikkuse ette paisati pensionireformi idee, millega kaasnes paaniline kampaania «Eesti otsib tööraamatut».

Kuidas pidurdada turbomenetlusi, mis võimaldavad sisuliselt kahe nädalaga seadustada kõik «kibekiired ja hädavajalikud» sammud? Kaaluda võiks riigikogu kodukorraseaduse muutmist nii, et nn äkkmenetlusi saaks poliitilise tahte seadustamisel kasutada ainult erakorralistel asjaoludel. Ja vaikiv kokkuleppe võiks olla, et valitsuse vahetus ei ole selline asjaolu.

Läänemaailma kummitav tõejärgsus pole jätnud puutumata ka Eesti seaduste tegemise kultuuri. Ekspertide roll nii otsuste tegemisel kui ka õigusloomes ei vähene ainult Eestis. Teadmispõhist õigusloomet asendab veendumuspõhine «mis tundub olevat parim mulle, peab olema parim kõigile».

Selleks et õiguse loomist kaitsta pelgalt usule või veendumusele tuginevate otsustajate eest, võiks kaaluda riigikogu komisjonide võimekuse tõstmist nõunike arvu suurendamise abil. See oleks ka üks võimalus vähendada riigikogu kummitempli rolli.

Lähenevate valimiste valguses tasuks karta neid, kes pakuvad hädadele lihtsakoelisi riigisunniga seotud kolme k lahendusi: keelamine, käskimine ja karistamine. Niisugune käsitlus võrsub ekslikust arusaamast, et näiteks julgeolek, rahvatervise kaitse või keskkonnakaitse alati ja igal pool domineerib privaatsusõiguse ja ettevõtlusvabaduse üle. Demokraatliku riigi põhiseadus nõuab kõigi vastandlike huvide hoolikat kaalumist. Alati.

Avalikus mõtteruumis esitatud arvamused, et teatud õigused, näiteks ettevõtlusvabadus või õigus eraelule väärib vähemat kaitset, on lühinägelik ja ohtlik. Meenutagem luterliku kiriku pastori Martin Niemölleri tuntud hoiatust: «Ja kui nad tulid minu järele, siis ei olnud enam kedagi järele jäänud, kes oleks minu eest seisnud.»

Parima ja halvima seaduse konkurss

Teenusmajanduse Koda korraldab koostöös Postimehega juba kuuendat korda parima ja halvima seaduse konkursi, mille eesmärk on pöörata avalikkuse ja seadusandja tähelepanu kvaliteetse õigusloome olulisusele.

Žürii koosseisu kuulusid Annika Uudelepp, Allar Jõks, Jüri Saar, Priidu Pärna, Toomas Tamsar, Raul Niin ja Joosep Värk.

Žürii otsus

Parim seadus 2016: perehüvitiste seadus

Halvim seadus 2016: tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (maksukobarseadus)

Rahvahääletus postimees.ee-s

Parim seadus

Haldusreformi seadus 24,6%

Perehüvitiste seadus 45,6%

Välismaalaste seadus  6,0%

E-identimise ja e-tehingute usaldusteenuste seadus 15,4%

Investeerimisfondide seadus 8,3%

1324 vastajat

Halvim seadus

Maksukobarseadus 35,3%

Kooseluseaduse rakendusaktide vastu võtmata jätmine 19,0%

Riigikogu kodukorra seadus 3,8%

Kahe tooli seadus 21,6%

Haldusreformi seadus 20,4%

2367 vastajat

Postimehe Terav Pliiats

Auhinna Postimehe Terav Pliiats parima õigusalase kirjutise autorile Postimehes 2016. aastal pälvis riigikohtunik Eerik Kergandberg artikli «Ajakirjandusvabadus ja õigusemõistmise kohustus» eest (PM 9.12.16). Kergandberg on läbi aastate öelnud alati sõna sekka ja haaranud sule, kui miski riivab oluliselt õiglustunnet või väärib eriarvamust.