Urve Palo

FOTO: Peeter Langovits

Kristen Michali valdusettevõtte kava nihutab omanikurolli senise avaliku vastutuse loodava valdusettevõtte sisse, viimane aga on juba äriseadustiku alusel asutatud ühing ning tema juhatus ja nõukogu ei ole formaalselt avalikkuse ees vastutavad ning nad saavad paljude küsimuste eest põigelda viitega ärisaladusele, kirjutab SDE aseesimees ja endine majandus- ja taristuminister Urve Palo.

Vajadusest, riigiettevõtete juhtimise põhimõtted üle vaadata ja muuta, on räägitud aastaid. Sellel suvel võeti lõpuks vastu kaua küpsenud riigiettevõtete juhtimise põhimõtteid kirjeldav nn valge raamat, mille üks sisulisemaid muudatusi saab olema näiteks, et edaspidi hakkab riigiettevõtete nõukogusid komplekteerima selleks rahandusministeeriumi juurde moodustatud töörühm, seades valikukriteeriumiks mitte parteilise kuuluvuse või teened parteide ees, vaid kompetentsi vastavas valdkonnas.

Erinevalt rohelise tee saanud riigiettevõtete juhtimise põhimõtteid kirjeldavast valgest raamatust on majandus-ja taristuministri transpordiettevõtete konsolideerimise plaan jäänud toppama. Ja hea on.

Majandusministri plaan on luua transpordisektori ettevõtete ja ministeeriumi vahele veel üks juhtimistasand ehk valdusettevõtte (holding'u) näol. Holding-ettevõtte loomine aga lisab juhtimistasandeid, mitte ei vähenda neid. Iga juhtimistasand, mis juurde luuakse, loob omakorda juurde nn pimedaid nurki, suurendab võimalust hämada ning vastutusest kõrvale hiilida. OECD arvates on riigiettevõtete loomulik probleem juhtimistasandite paljusus – juhatus, nõukogu, ministeerium, valitsus, riigikogu – mida pigem tuleks minimeerida, mitte kasvatada.

Juhtimistasemete lisamine, võimalikud konsolideerimised jms. vastupidiselt vähendavad läbipaistvust ning raskendavad valdkonnas püstitada strateegilisi ülesandeid ja jälgida nende täitmist.

Majandusministeeriumil on täna valdkonnapõhised valdusüksused. Tallinna Lennujaam haldab lennujaamasid s.t arendab riigi spetsiifikast tulenevalt lennujaamade võrku Eestis; Tallinna Sadam opereerib sadamaid ja mõningaid laevu; kunagi olid koos ka Eesti Raudtee ja EVR Cargo, kuid tulenevalt ELi reeglitest, et vedaja ning operaator peavad olema lahutatud, seda ka tehti. Niisiis, kuna tegemist on valdkonnapõhiste valdusüksustega, on väga raske ette kujutada planeeritavat efektiivsust.

Mastaabisääst on aga selliste konsolideerimiste peamine põhjendus. Lennujaamade haldamine, hanked, personal, finantseerimine on täiesti erinev raudtee või sadamate omast. Sama loogikaga võiks siis teatrid ja haiglad ka kokku panna või loodusteaduses klassifitseerida ühe mütsi alla kalad, linnud ja roomajad. Võimalik saadav kulusääst on olematu. Holding'u loomisega kulud pigem suurenevad.

Riigiettevõtteid tuleb aeg-ajalt ümber kujundada

Muuseas minu veendumuste kohaselt on ka Eesti Energia riigiettevõttena liiga palju konsolideeritud. Plaan analüüsida Elektrilevi lahutamist Eesti Energiast on pikalt kõneaineks olnud ja seda just eeltoodule tuginedes.

See kõik aga ei tähenda, et siin midagi ei tuleks teha. Riigiettevõtteid tuleb aeg-ajalt samuti ümber kujundada vastavalt muutunud oludele. Näiteks Saksamaal on tavaks iga kahe aasta tagant riigiettevõtete strateegilisi eesmärke uuendada. Ka Eestis peaks valdkonna minister iga aasta toimuvatel ettevõtete üldkoosolekutel sisuliselt süvenema oma vastutusala ettevõtetesse ja kokkulepitud perioodi järel nõudma strateegiate uuendamist.

Tõsiselt võiks kaaluda riigi laevastiku ühe mütsi alla viimist. Need on ikkagi ühes sektoris tegutsevad ettevõtted, mille kesksem juhtimine võiks tagada nii kokkuhoiu kui ka äriedu.

Selleks aga, et toetada riigiettevõtete paremat koostööd, ei ole vaja luua juurde kõrgel ja kaugel asuvat holding'ut. Esiteks on nii Eesti Raudtee kui ka Tallinna Sadam koostööd teinud ka siiani (ühised messikülastused jms), kuid kindlasti saab veel paremini. See võiks olla küll majandus-ja kommunikatsiooniministeeriumi vastava valdkonna ametnike ning ministri töö oma haldusalas olevaid ettevõtteid koostööle ärgitada.

Avalik vastutus

Jättes korraks kõrvale minu jaoks küsitava väärtusega kokkuhoiu põhjendused, on keskne probleem küsimus avalikust vastutusest. Kuigi ma möönan, et majandus-ja kommunikatsiooniministeeriumis on ettevõtete juhtimine alakorraldatud (see on olnud pikemajalisem probleem), ei peaks lahendusena vastutusest eemale tõmbuma.

Strateegilise juhtimise võimekus tuleb luua ministeeriumis nii, et alles jääb nii võimalus mõjutada ettevõtet strateegiliste otsuste tegemisel kui ka poliitiline vastutus. Valdusettevõtte loomisega saab aga minister delegeerida endalt ka selle vähese sisulise vastutuse, mis tal täna avalikkuse silmis on ning edaspidi iga transpordiettevõtte fiasko korral näpuga näidata holding'u juhatuse suunas, jäädes alati ise puu otsa, ükskõik kui suur pauk käib.

Kuna holding peab pakutava plaani kohaselt olema just see viimane kaitseliin äririskide juhtimisel, siis ministrile ja ministeeriumi ametnikele ei jää avalikkuse silmis mingit rolli olulise vastutuse kandmisel. Minister on vaid valdusettevõtte omaniku esindaja ning kuna holding omakorda haldab vaid osalusi ja mingeid äriprotsesse seal ei ole, siis edaspidi minister ei korralda mingilgi määral tegelikult kasumit teenivate äriühingute omanikupoliitikat.

Ühesõnaga probleem on selles, et Kristen Michali valdusettevõtte kava nihutab omanikurolli senise avaliku vastutuse loodava valdusettevõtte sisse, viimane aga on juba äriseadustiku alusel asutatud ühing ning tema juhatus ja nõukogu ei ole formaalselt avalikkuse ees vastutavad ning nad saavad paljude küsimuste eest põigelda viitega ärisaladusele.

Majandus- ja taristuminister ise aga kaugeneb igasugusest vastutusest, hoolimata sellest, et Eestis kehtivate seaduste alusel on minister see persoon, kes esindab omaniku huve. Samuti saab holding'u varjus ette valmistada ja teha riigiettevõtete erastamisi nii, et hiljem justkui vastutajat polegi.

Läbipaistvus?

Argument, et holding'u loomine suurendab riigiettevõtete läbipaistvust ja parandab sisekontrolli tööd, jääb arusaamatuks. Kui ministril on etteheited mingi asutuse sisekontrollile (kes reeglina raporteerib nõukogu juurde moodustatud auditikomiteedele), siis tuleks need selgelt välja öelda. Ajad, mil sisekontroll allus ettevõtte juhatusele või tegevjuhile, on ammu juba möödas.

Sisekontrolli viimine piltlikult öeldes korrusmaja esimeselt korruselt sama maja ülemisele küll usaldusväärsust juurde ei loo. Selliste argumentidega, et holding'u juhatuse juures asuv sisekontroll hakkab tõhusalt kontrollima allasutusi aga holding'u ehitamist muuseas põhjendatakse. Siin võiks pigem kaaluda riigiettevõtete välise sisekontrolliüksuse loomist rahandusministeeriumi, valdkondliku ministeeriumi või riigikontrolli juurde.

Näiteks kultuuriministeeriumis on olemas oma haldusala üle sisekontrolli tegev osakond. Elu on näidanud, et selle töö on ennast õigustanud. Võib-olla võiks majandus-ja kommunikatsiooniministeerium sellest näitest eeskuju võtta? Samas on selge ka see, et Tallinna Sadama taolist altkäemaksu juhtumit ei suuda sisekontroll tuvastada ja lõputut kontrollidele kontrollide peale panemist ükski riik kinni maksta ei suuda. Kuritegude avastamise töö jääb ka edaspidi ikkagi vastavate ja juba loodud organite kompetentsi.

Kristen Michaeli transpordiettevõtete konsolideerimise tänane plaan meenutab mulle kangesti näilist tegevust efektiivsuse ja kontrolli tõhustamise sildi all. Tegelikkuses aga kannab risti vastupidist eesmärki.