Rait Maruste: põhiseadusevastasus vajab veenvaid argumente

Rait Maruste. Foto: Peeter Langovits / Postimees

Õigusteadlane ja endine Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtunik Rait Maruste polemiseerib vandeadvokaat Paul Varuliga, leides, et haldusreform ei ole vastuolus põhiseadusega.

Paul Varul esitab oma büroo noorte kaastöötajate tööle toetudes pika heietuse, miks haldusreformi seadus on põhiseadusevastane. Esitamata seejuures tõestuseks ühtegi konkreetset põhiseaduse paragrahvi, millega kõnealune seadus vastuolus on.

Meetodid, mida põhjendustes kasutatakse, on küll riigiõiguses tuntud arutlusviisid, mida valdavalt siiski kasutatakse millegi otstarbekuse hindamiseks. Otstarbekus/õigustatus on aga eeskätt poliitiliste valikute ja otsustuste hindamise, mitte riigiõiguslike lõplike hinnangute andmise ainumeetod. Pealegi, otstarbekuse ja põhjendatuse, samuti nende teostamisviiside hindamine ei ole siiski (riigi)õiguse ja kohtu, vaid eeskätt poliitiliste foorumite prerogatiiv ja tööriist.

Eestis on tehtud palju reforme, näiteks omandireform, rahareform jne, kui näiteina nimetada ainult kõike enam vastakaid arvamusi tekitanuid ja inimeste huve sügavalt riivanuid, ning reformidega tuleb paraku ka jätkata. Rasked reformid jäänuks kindlasti  tegemata, kui neid oleks vastustatud ainult neile, s.o otstarbekuse, vajalikkuse ja proportsionaalsuse argumentidele tuginedes, põhiseaduses antud konkreetseid sätteid kõrvale jättes.

Lisaks eelnevale taotletakse abstraktset normikontrolli, s.o seaduse normide põhiseaduslikkuse õiguslikku hindamist paljalt õigusliku argumentatsiooni pinnalt, enne kui akti (haldusreformi seadust) on hakatud tegelikult ellu viima. Kuid paraku saabki alles pärast seaduse tegelikku rakendamist tõe- ja faktiväärselt hinnata, kas kellegi konkreetseid põhiseaduslikke õigusi on rikutud või mitte.

Haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse õiguslikud raamid annab põhiseaduse 14. peatükk. See on suhteliselt lakooniline, kuid piisavalt selge ja kategooriline. Vahemärkusena: võimalik, et omavalitsuste osa tuleks täiendada ja parandada, see oleks veel üks argument põhiseaduse korrastamiseks.

Kohalikku omavalitsust käsitlevad normid on sedavõrd selged ja konkreetsed, et neid ei saa ignoreerida. Paragrahvi 154 lõige 1 sätestab, et kohalikud omavalitsused otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi. Üleriigiline haldusreform ei ole kohaliku elu küsimus.

See on üleriigiline küsimus ning seda otsustab selleks põhiseadusega seatud poliitiline foorum – riigikogu – ja teostab valitsus. Kui seadusandja ja valitsus on otsustanud, pärast ekspertide põhjendatud uuringute ja  arvamuste ning paljude KOV esindajata ärakuulamist, et orienteerivaks võimekuse piirnormiks oleks 5000 elanikku, siis see on poliitilise ja majandusgeograafilise otstarbekuse otsus, mida saavad teha selleks seatud organid. Kriteeriumi üle võib vaielda, kuid seda ei saa õiguslike argumentidega kummutada ega seeläbi põhiseadusevastaseks kuulutada.

Tasub tähelepanu pöörata sellele, et kohaliku elu küsimused muutuvad aja ja olude muutudes ning nende sisu ja teostamisviise ja vorme ei määra ära mitte üksikud (vastanduvad) omavalitsused. See on üleriigiliste poliitilise arutelu ja kokkulepete küsimus.

Järgmise kontekstis olulise normi annab põhiseaduse paragrahv 158. Selle järgi ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Ka see norm annab selge reegli: piire võib muuta, kuid peab arvamuse ära kuulama. Seda on tehtud ning selleks ongi ette nähtud ka «iseorganiseerumise» periood.

Kui arvamus on ära kuulatud, siis võib valitsus reformi ja piiride muutmisega edasi minna, sealhulgas neid sundliita. Põhiseaduses puudub sundliitmise keeld. Meelespidamist väärib seegi, et kohalik omavalitsus ei ole ega saa olla kohalik isevalitsus, vaid ta on üks avaliku võimu osa ning riigi juhtkonnal – parlamendil ja valitsusel – lasub poliitiline vastutus Eesti avaliku võimu korraldamisel.

Vabatahtlikule ühinemisele stimuleerimine lisarahaga on iseorganiseerumise ja kohaliku demokraatia toetamine ja kui keegi sellest vabatahtlikult loobub, siis on see ennekõike loobuja probleem ja seda ei saa kuidagi käsitada karistuse või diskrimineerimisena.

Eespool öeldut toetab ka see, et paragrahvi 160 järgi sätestab kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle seadus. Seda halduskorralduse seadus ka teeb. See, kas ta teeb seda piisava, kõiki asjasse puutuvaid rahuldava põhjalikkusega, on omaette küsimus. Seaduse piisav või ebapiisav põhjalikkus ei ole ega saa olla iseenesest põhiseadusevastane.

Kui keegi seda siiski leiab, ei tuleks esile tuua mitte spekulatiivseid või otstarbekuse argumente, vaid esitada konkreetselt ja veenvalt, milliste põhiseaduse sätete vastu millisel viisil seadusandja eksinud on ning millised on selle tagajärjed.