Paul Varul

FOTO: Kristjan Teedema

Omavalitsuste sundühendamine pelgalt miinimumsuuruse järgi on liigselt lihtsustav lahendus. Elu aga nii mustvalge ei ole ning selle ühe kriteeriumi alusel reformi läbiviimisel tekib lubamatu vastuolu põhiseadusega, leiab vandeadvokaat Paul Varul, kelle büroo on omavalitsuste tellimusel haldusreformi seadust analüüsinud.

Juuli esimesel päeval jõustunud haldusreformi seaduse järgi peaksid need linnad ja vallad, kus on vähem kui 5000 elanikku, vabatahtlikult ühinema, kui nad seda aga ei tee, siis vabariigi valitsus ühendab nad sunniviisiliselt. Siit tuleneb küsimus, kas haldusreformi seadus on selles osas põhiseadusega kooskõlas – kas seadusandja sundühendamise võimalust ette nähes ei ole sellega rikkunud kohalike omavalitsuste põhiseadusest tulenevat garantiid olemasolule ja iseseisvale otsustamisõigusele. Seoses sellega on kaks alaküsimust: kas omavalitsusi saab üldse sundühendada ilma põhiseadust rikkumata ning kas selline sundühendamine, nagu on ette nähtud haldusreformi seaduses, on lubatav. Esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt – valdade ja linnade sundühendamine on põhimõtteliselt lubatav, kui see on piisavalt põhjendatud ja vajalik. Küll aga on äärmiselt küsitav, kas sunniviisiline ühendamine on lubatav selliste reeglite alusel, mis on sätestatud haldusreformi seaduses. Sunniviisiline ühendamine riivab igal juhul kohaliku omavalitsuse õigussubjektsuse garantiid. Riive lubatavus sõltub sellest, mille nimel sundühendamine toimub ning mille alusel otsustatakse, millised linnad ja vallad tuleb sunniviisiliselt ühendada. Seega tuleb lähtealuseks võtta reformi eesmärk ning vastata küsimusele, kas selle eesmärgi saavutamiseks on sundühendamine kohane abinõu.

Reformi eesmärk on suurendada kohalike omavalitsuste võimekust ja suutlikkust kvaliteetsete avalike teenuste osutamise tagamisel. Seega tuleb hinnata, kas selle eesmärgi saavutamiseks on sundühendamine haldusreformi seaduses sätestatud viisil sobiv, vajalik ja mõõdukas.

Sundühendamise eesmärk on määratletud liiga üldiselt. Nii ei ole praegu selge, milline on soovitav kohaliku omavalitsuse võimekus teenuste osutamisel ehk puuduvad teenuste standardid. See, millised teenused üldse jäävad kohaliku omavalitsuse pädevusse, pannakse paika alles reformi teisel etapil. Kuna eesmärk on puudulik, on äärmiselt raske hinnata kogu reformi tervikuna.

Sundühendamine ei ole sobiv

Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Sundühendamine otsustatakse ainsa kriteeriumi, elanike arvu alusel. Valitsusringkondade väide, et arv 5000 ainsa mõõdupuuna on ainuõige ja teaduslikult põhjendatud, ei saa olla tõsiseltvõetav. Elanike arv võib haldusvõimekuse üle otsustamisel olla küll üks arvestatav kriteerium, kuid vaid koos teiste kriteeriumidega, sh tegeliku olukorra hindamisega. Praegu ei hinda keegi valla või linna tegelikku haldussuutlikkust, sh avalike teenuste tagamisel, loetakse vaid elanikud üle, ja kui neid ei ole 5000, siis läheb sundühendamiseks. Nii näiteks, kui üks 3000 elanikuga linn või vald saab väga hästi hakkama, siis sellel ei ole mingit tähendust ning igal juhul asutakse teda sunniviisiliselt ühendama. Sama juhtub, kui elanike arv on näiteks 4995, ikka on ta automaatselt seaduse alusel tunnistatud haldussuutmatuks, kui aga elanikke on viis inimest rohkem, on kõik korras. Siin ei ole mitte ainult vastuolu põhiseadusega, vaid ka terve mõistusega. Ainult elanike arvust lähtumine võib muuhulgas viia selleni, et kohaliku omavalitsuse üksuse territoorium muutub liiga suureks ja teenuste kättesaamine võib halveneda, mis tähendaks reformi eesmärgile vastupidise olukorra tekitamist.

Sundühendamine ei ole vajalik

Sundühendamine on vajalik, kui reformi eesmärki ei ole võimalik saavutada teisiti, mõne vähem koormava abinõuga. Kuna reformi eesmärgina on määratletud eelkõige parem avalike teenuste tagamine, siis tuleb küsida, kas sundühendamine on selle eesmärgi saavutamiseks just see õige viis ning miks seadusandja on jätnud kõrvale leebema meetme, nimelt kohalike omavalitsuste koostöö. Põhiseaduse järgi on kohalikel omavalitsustel õigus moodustada liite ja ühisasutusi. Kohalike omavalitsuste võimekuse tagamine, sh koostöö kaudu, on just riigi ülesanne. See tähendab, et riik võiks asuda sundühendama alles siis, kui ta on enne kõik teinud koostöö edendamiseks. Kui vabatahtlik koostöö ei ole piisav, saaks seadusandja teha selle kohustuslikuks, selle asemel et kiirustada sundühendamisega. Kohalike omavalitsuste koostööd reguleeriv seadusandlus on selgelt puudulik, sh koostöö rahastamine. Nii saab teha järelduse, et kuna riik ei ole täitnud oma kohustusi kohalike omavalitsuste koostöö korraldamisel, ei saa pidada sundühendamist avalike teenuste parema tagamise eesmärgil vajalikuks.

Sundühendamine ei ole mõõdukas

Mõõdukuse hindamisel tuleb otsustada, mis on kaalukam, kas sundühendamisest tulenev võimalik kasu või kahju. Hinnata tuleb võimalikku kasu ja kahju nii ühiskonna kui kohaliku kogukonna jaoks. See on kõige ulatuslikum kriteerium sundühendamise lubatavuse hindamisel. Seaduse koostajad on teenuste esiplaanile tõstmisega jätnud kõrvale kohaliku omavalitsuse peamise põhimõtte, milleks on kohaliku elu küsimuste otsustamine kohaliku kogukonna poolt. Nii võib sundühendamine viia võimuorganite kaugenemisele ja vahetute kontaktide kadumiseni, mis omakorda toob kaasa ääremaastumise ohu. Küsitav on reformi ideoloogide tees: mida suurem omavalitsus, seda parem. Kiidetakse neid, kes on valmis üha suuremateks ühinemisteks. Nii võib kohaliku omavalitsuse põhiolemus kaduma minna ning täpsem oleks sel juhul rääkida pelgalt regionaalse arengu riiklikust korraldusest, mitte enam kohalikust omavalitsusest. Mida suurem omavalitsus, seda suurem on bürokraatia ja otsuste vastuvõtmine aeglustub. Eriti kui väljakujunenud kogukondade baasil toimivate kohalike omavalitsuste territoorium muutub oluliselt suuremaks, nii et ka kohaliku kogukonna ja kohalike võimuorganite seos jääb kaugeks. Nii saab teha järelduse, et seaduses pakutud sundühendamise viis ei ole soovitava eesmärgi suhtes mõõdukas ning võib tuua loodetava kasu asemel hoopis kahju.

Ühinemistoetused on diskrimineerivad

Riik soovib ühinemistoetuste diferentseerimise kaudu karistada neid linnu ja valdu, kes, kasutades oma põhiseadusest tulenevaid õigusi, ei soovi vabatahtlikult ühineda. Nimelt jäetakse need vallad ja linnad, keda valitsus kavatseb hakata sundühendama, ilma sellest ühinemistoetusest, mida saavad vabatahtlikult ühinejad. Kui soovitakse kohaliku elu paremale korraldamisele tegelikult kaasa aidata, ei tohiks riik nii käituda. Riik käitub siin põhimõttel – kes teeb nii, nagu valitsus soovib, saab meelehead, kes aga mitte, jääb sellest ilma. Nii võivad vanemad käituda oma lastega – kes on sõnakuulmatu, jääb taskurahast ilma, riiklikul tasemel on aga kohatu karistada oma õiguste eest seisjaid.

Kokkuvõtteks

Sundühendamine, mis põhineb pelgalt KOV miinimumsuuruse kriteeriumil, on liigselt lihtsustav ja mustvalge lahendus. Elu aga nii lihtne ja mustvalge ei ole, selle ühe kriteeriumi alusel reformi läbiviimisel tekib lubamatu vastuolu põhiseadusega. Reformi, mis on iseenesest vajalik, saab läbi viia ka korrektsemalt, võtku see siis ka rohkem aega. Seaduses sätestatud tähtajad on ebamõistlikult lühikesed, mis on juba iseenesest põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõtte rikkumine. Lähtutud ei ole mitte tegelikult mõistlikult vajalikust ajast, vaid sellest, et 2017. aasta oktoobris toimuvateks valimisteks reformiga ühele poole saada. Kiirus ei saa olla eesmärk omaette, kui sellega seatakse ohtu reformi sisuline õnnestumine.

Mis siis ikkagi nüüd saab, haldusreformi seadus ju kehtib. Koalitsioonil on võimalik värskelt vastu võetud seadust ise parandada. Kuna see on siiski ebatõenäoline, jääb siduvate hinnangute andmine ja järelduste tegemine riigikohtu ülesandeks.

* Paul Varul on mitmete Eesti oluliste reformiseaduste, nagu omandireformi aluste seadus ja maareformi seadus, üks autoritest.