Tanel Kerikmäe: Eesti võimekuse võti Euroopas

Foto: Toomas Huik

Tallinna Tehnikaülikooli Euroopa õiguse professor Tanel Kerikmäe kirjutab, et Eesti ei kasuta Euroopa õigusnormide rakendamisel võimalusi, mida meile pakub meie põhiseadus. Ent säärane euronormide pimesi adapteerimine jätab meid ilma võimalusest ise ELi õigusnorme mõjutada.
 

Euroajastu saabumisega on ajakirjanduses üllitatud ridamisi arvamusi, milles arutletakse meie tegeliku sõltumatuse üle nii Euroopa Liidus kui maailmas. Välja toodud väited pole alati uudiseks, vaid teenivad enda või oma erakonna populariseerimise ideed.

Otsides lahendusi, kuidas säilitada või suurendada Eesti mõju Euroopas, peame lähtuma tõsiasjast, et kõige olulisemad argumendid on valatud juriidilisse vormi või omavad selget õiguslikku alust. Just meie Euroopa Liidu õiguse kasutamise oskus määrab meie tuleviku. See oskus peab aga põhinema õigusriikluse põhimõtete kasutamisel meie huvide kaitsel.

Õigusriiklust kaitseb Eesti Vabariigis põhiseadus. Eesti Euroopa Liiduga liitumise eel 14. septembril 2003 võeti rahvahääletusel vastu põhiseadust täiendav seadus, mis sätestab: § 1. Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. § 2. Eesti kuulumisel ­Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.

See nn kolmas akt ehk põhiseaduse täiendamise seadus sai aluseks meie õiguse toimimiseks uues, Euroopa Liidu liikmesuse olukorras. Üsna pea sai selgeks, et ka ELis tuleb oma huvide eest võidelda ja ELi raames esinevad erinevad klubid, multi-, speed-, á la carte-Euroopa, mis viitavad ELi liikmete erinevale osalemisvõimekusele või -soovile nii otsuste tegemisel kui ka paindlikkusele ELi regulatsioonidesse suhtumisel.

Tundub loogiline, et eeltoodud põhiseaduse täiendamise seadusest peaks kujunema vahend meie põhiseaduse kasutamiseks Eesti huvide kaitseks. Selle asemel võttis riigikohus 2006. aastal, analüüsides eurole ülemineku kokkusobivust meie põhiseadusega, vastu arvamuse, milles väljendus dogmaatiline suhtumine ELi õigusesse.

Selle asemel et määratleda «põhiseaduse aluspõhimõtteid», on otsuse kohaselt põhiseadus kehtiv vaid sellises ulatuses, nagu seda lubab ELi õigus: «…Eesti Vabariigi põhiseadust lugeda koos Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadusega, kohaldades põhiseadusest üksnes seda osa, mida põhiseaduse täiendamise seadus ei muuda.»

Enamgi veel, riigikohtu sõnul: «Kohaldada saab seejuures üksnes seda osa põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub. Teisisõnu tähendab see seda, et Euroopa Liidu ainupädevuses või Euroopa Liiduga jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega Euroopa Liidu õigust.»

Seega on põhiseaduse kehtivuse ulatus, eriti ELi kiirelt muutuvas õigusühiskonnas (eeltoodud põhiseaduse täiendamise seadus ei ole näiteks arvesse võtnud Lissaboni leppe jõustumist) jäänud meile hoomamatuks. Küsimus, kas põhiseadust muuta või vastu võtta uus, ei ole ju niivõrd oluline, kui me ei ole senini täpselt teadvustanud kehtiva põhiseaduse piire.

Tõepoolest, üldpõhimõttena on ELi õigus riigiülene ja omab kõrgemat staatust liikmesriigi õiguse, ka põhiseaduse üle. Samas on enamik liikmesriike loonud oma riigiõigusliku lähenemise, mille kohaselt ei ole ELi õigusnormi tunnustamine ja selle liikmesriigis rakendamine üks ja sama.

Kui riigikohus viitab vaid Eesti ja ELi õigusnormi grammatilise konflikti võimalusele ja meil ei toimi tõhus parlamentaarne kontroll ELi tasemel tehtavate otsuste suhtes (Eesti esindajate poolt Brüsselis), siis näiteks Saksamaa on lausa käskinud oma parlamendil võtta tõhusamaid meetmeid enesekehtestamiseks ELi poliitikas. Nii Ungari kui Leedu on välja kujundamas oma põhiseaduslikku doktriini, mille kasutamisest oleme Eestis jäigalt keeldunud.

Oleme juba ammu jõudnud välja läbirääkimise tasandist, kus osapoolena püüdsime fikseerida parimaid tingimusi oma huvide kaitsel, ja peame end positsioneerima partnerina, kelle eesmärk on osapoolte ühiste huvide kaitse läbi argumenteeritud dialoogi. Põhiseadust saab pidada jätkuvalt vahendiks, mille abil Eesti oma huve kaitseks ja looks Euroopa Liidu õiguse rakendamisel Eestile parimad väljavaated.

ELi õigus ei ole ideaalne konstruktsioon, esineb vigu, õiguskindluse riiveid, õigusnormide kattumisi ja vastuolusid. Liikmesriik peab omama selgroogu ja testima iga euronormi läbi õigusriikluse prisma. See on võimalus vähendada õiguslikku nihilismi, luua õiguskindlust ja läbi põhiseaduse selge rolli lähendada riigivõimu esindavad institutsioonid rahvale kui riigivõimu kandjale.

Järeleandliku lähenemise puhul ei toeta riigivõim siseriikliku ja ELi õiguse vahelist kommunikatsiooni, ELi normi rakendatakse automaatselt – kui tekib konflikt kohaliku õiguse normiga, siis eeldatakse selle mittekehtivust. Põhiseadus pole mitte «elav instrument», vaid pigem akt, millega tunnustatakse ELi õiguse ülemuslikkust. See tähendab, et õigluse monopoli omab vaid Euroopa Liidu institutsioon ning see ei teki liikmesriigi ja ELi koostöös. Eeldatakse, et EL omab õigusriikluse suhtes ainupädevust.

Eesti, kohandades ELi õigust siseriiklikku õiguskorda, on jäänud põhiseaduse kui olulisima õigusliku teksti juures jäiga riigiõigusliku lähenemise juurde, mis võib takistada õigusriigi põhimõtete tagamist kiirelt muutuvas Euroopa Liidu keskkonnas. Euroopa õigust ignoreerides ja seda samas automaatselt, analüüsita rakendades oleme järjest enam «kirjaoskamatud» ELi õiguse rakendamise ja kujundamise võimalustes. Nii oleme eeskujulikud eurotehnokraadid, aga mitte analüütiliselt ja sisuliselt euroopalikud.

Võimalused doktriini kujundamiseks on ju tegelikult olemas. Kokku peavad saama meie riigimehelik arusaam põhiseaduse aluspõhimõtetest, Eesti taotlustest, õigusriigi põhimõtetest ja ELi üldhuvidest. Tahe olla mõjukam ja sõltumatum on olemas. Seda on väljendanud 2009. aastal ka riigikogu ELi asjade komisjon, mille liikmed küll nägid ette rohkemate eestlaste aitamise võimupositsioonile, kuid ei teadvustanud strateegia alusena põhiseadust.

Ideaalis testib ametnik ja riigi esindaja alati enne rakendamist iga euronormi, analüüsides selle kehtivust õigusriigi vaatenurgast ning kaaludes selle vastavust Eesti huvidega, mis tulenevad meie põhiseadusest.

Suhted Euroopa Liiduga peavad olema konstruktiivsed, põhinema õiguskindlusel ja stabiilsusel. Peame õppima kasutama innovaatilisi tõlgendusmeetodeid ja panustama ELi õigusruumi arengusse. Eesti peab riiklikul tasandil astuma samme euroopalikuma õigushariduse suunas, et tagada Eestit esindavate spetsialistide kõrge tase, mis avaldub nende teadmistes kaasaegsete, ELi õigusruumi puudutavate teooriate ja rakendustehnikate osas.

Soovitaksin riigivõimuorganitel taastada ekspertide kaasamise traditsioon, et kasutada ära meie teadlaste potentsiaal, kes küll avaldavad oma uurimusi välismaiste mainekate teadusajakirjade juures ja annavad ekspertidena arvamusi Brüsselile või teistele riikidele, kuid kelle tööd Eestis ei osata või taheta kasutada.

Selle valdkonna eksperte on vaja toota või tunnustada meil enestel. Vastasel juhul kaotame oma õiguskultuurilise identiteedi ja satume selliste õigusasjatundjate mõju alla, kellele on olulisem mõne teise huvigrupi tellimus või aated. Senised valdavalt retoorilised vaatlused, normitehniline arusaam ning analüüsi sügavuse puudumine võib suurendada asümmeetriat liikmesriigi ja ELi ühisinstitutsioonide tasandi vahel.

Eesti ei pea käituma apologeetiliselt (pisendades ja varjates põhiseaduse rolli ja tähendust), vaid pigem kindlustama oma positsioone Euroopa Liidus (arendades oma ELi-suunalist põhiseadusdoktriini). Just nii oleme eestlased, aga saame ka eurooplasteks.

Hiljuti ilmunud artiklite kogumikus, mis käsitleb kaasaegset suveräänsust, ütleb president Toomas Hendrik Ilves: «Meie põhiseaduse avaparagrahv ja preambul – mis muu kõrval deklareerib me iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatuks ja võõrandamatuks – on minu arvates täie tervise juures, väärides selle järgimise ja austamise kõrval ka pidevat lahtimõtestamist.

See kätkeb eneses jõudu ja ilu, mida sellisel selgelt mõistetaval ja tõlgendusruumita kujul harva alusseadustest leida võib.»

Põhiseadus peaks olema tee, mille kaudu saab Eesti oma hoiakuid kujundada ka ELi liikmesriigina. Kahjuks ei ole ükski erakond rõhutanud seda võtmeküsimusena eelolevate valimiste kontekstis.