Ülle Madise: 24 aastat hiljem – põhiseaduse sihik püsib kindlalt paigas

Ülle Madise Foto: Õiguskantsleri kantselei

Täna 24 aastat tagasi kiitsid Eesti vabariigi kodanikud rahvahääletusel heaks meie põhiseaduse. Õiguskantsler ja Tartu Ülikooli riigiõiguse professor Ülle Madise arutleb nii senise viie muudatuse kui ka võimalike tulevaste muudatuste üle.  

Kui täna oma 24. sünnipäeva tähistavale Eesti vabariigi põhiseadusele üldse midagi ette heita, siis vaid selles sisalduvaid liigseid detaile. Kõik toona oluline on endiselt tähtis, ajaproovi pole läbinud näiteks telegraaf, linnakohus ja veel mõni pisiasi.

Olulistes Eesti elu määravates küsimustes tõestab põhiseadus oma elujõudu. Riigi suured eesmärgid on paigas, püsib ka püüdlus korraldada inimsuhteid vabaduse ja õigluse vundamendilt ning riigivõimu kontrolli- ja pidurdusmehhanism töötab.

Põhiseadus veab Eesti rahva põhikokkuleppena eest protsessi, mille üldnimetus on riigi paremaks tegemine. See siht ei ammendu, sest pole ju kindlasti põhiseaduse süü, et kõik Eesti asjad ei suju alati põhiseaduse vaimus, kuigi peaks ja kindlasti ka saaks. Pigem on nappinud tarku mõtteid, julgust või raha. 

Põhiseadust tasub muuta vaid asja pärast; sellesse pole mõtet kirjutada ega sealt kustutada midagi, millest miski ei sõltu. See oleks lihtsalt asendustegevus ja kahandaks põhiseaduse väärtust. Alates põhiseaduse rahvahääletusest 28. juunil 1992, on seda muudetud viiel korral. Neist muudatustest üks oli minu hinnangul möödapääsmatu, kolm pigem vajalikud (ja seejuures loodetavasti mitte kahjulikud) ning üks kaheldava väärtusega.

Euroopa Liiduga ühinemine oli küsimus, mis vajas põhiseaduse muutmist ja rahvahääletust. Seda just peamises punktis: ELi liikmena kohustub Eesti järgima ELi reegleid, mõnel juhul ka selliseid, mille on kehtestanud teised riigid Eesti vastuhäälest hoolimata. Olen veendunud, et polnud siis ega ole ka praegu vähimatki tarvidust kirjeldada meie põhiseaduses Euroopa Liidu struktuuri või selle toimimise mehhanismi. Euroopa Liit ei ole föderatsioon ja Eesti pole selle osariik.

Kohaliku volikogu valimisperioodi pikendamine kolmelt aastalt neljale ja kohalikel valimistel hääletamise ea langetamine kaheksateistkümnelt kuueteistkümnele eluaastale poleks samuti olnud võimalik põhiseadust muutmata. Kaitseväe juhataja väljalõikamine põhiseadusest kinnitas NATO liikmesriigile kohase alluvussuhte tsiviil- ja militaarvõimu vahel.

Pigem asendustegevuse lahtrisse liigitan aga põhiseaduse preambuli täiendamise 2007. aastal. Valimiseelseks meelituseks lisas riigikogu (mõistetavalt suures üksmeeles) Eesti riigi ülesannete hulka kohustuse kaitsta peale eesti kultuuri eraldi ka eesti keelt. Selle täienduse tulemusel ei muutunud midagi, nagu oligi ette teada. Põhiseaduse vaid rahvahääletusel muudetavas osas on ju kirjas, et Eesti riigikeel on eesti keel. Riigikohus on selgelt öelnud, et eesti keel on eesti kultuuri lahutamatu osa. Halvaks teeb selle muudatuse vastuvõtmise viis. Minu meelest tohib Eesti riigi eesmärke ja aluspõhimõtteid muuta üksnes rahvahääletusel.

Eesti keelele põhiseadusliku lisakaitse andmine pole muuhulgas aidanud vältida Eesti avaõiguslike ülikoolide kasvavat inglise keele lembust õppetöös ega sedagi, et tõsise teaduse vääriliseks peetakse eelkõige ingliskeelseid artikleid. Eesti keel võiks mõtlemise baasina olla Eesti ülikoolide oluline konkurentsieelis. 

Samuti pole rahuldavat vastust küsimusele, kuidas hoida riigikeelses info- ja mõtteruumis väljaspool Eestit elavaid kodanikke. Rahvusvaheline  geoblokeeringute süsteem ei lase välismaal legaalselt vaadata eesti telekanaleid. Kui suurele osale telekavast ligi ei pääse, siis kahaneb ka harjumus oma kanaleid vaadata. Eesti poisid-tüdrukud ei näe jalgpalli rahvuskoondise mängu välismaal, emakeelsete kommentaaridega EMist ja MMist rääkimata. Võib-olla ikkagi on Eesti avalik-õigusliku meedia ülesanne teenindada eesti keeles kõiki üle ilma elavaid eestlasi?

Võimalik, et rahvas otsustab kord võtta teise riigikeelena kasutusele näiteks inglise keele (riigikeel kuulub nende kõige tähtsamate küsimuste hulka, mida saab muuta vaid rahvahääletusel), aga praegu sellist otsust pole ja keegi pole söandanud seda ka välja pakkuda.

Kui põhiseadust on muudetud viiel korral, siis ettepanekuid on mõistagi tehtud palju rohkem. Presidendi otsevalimise ettepanek esitatakse parlamendi menetlusse peaaegu igal aastal. Tihtipeale on pakkumise taga lootus, et sisuliselt ei muudaks see midagi, aga rahvas saaks oma tahtmise ja oleks õnnelikum. Teised jälle peavad presidendi otsevalimist turvaliseks ettepanekuks, mida saab sisepoliitiliselt kasulikus võtmes ikka ja jälle välja käia, ent mis tegelikkuses kunagi ei realiseeru.

Kui otse valitud presidendile ei anta põhiseaduslikku õigust riigikogu või valitsuse asemel otsuseid teha, siis võib tagajärjeks olla pettumus. Ootused presidendile ja tema tööle on väga erinevad. Ei saa olla kindel, et riigipea otsevalimise pooldajad ikka tõesti tahaksid parlamentaarset presidenti, s.o riigipead, kel eelkõige sümboolne võim ja tasakaalustav roll. Pigem loodetakse näha jõulist sisepoliitika juhti. See aga tähendaks sisuliselt peaministri otsevalimist. Kui nii, siis tuleks enne põhimõttelise otsuse tegemist rahva ootused selgeks teha. Vastasel korral võib tagajärjeks olla kehvem riigijuhtimine. Vaevalt, et rahvas selle peale rõõmustaks.

Riigivõimu tasakaaluvalem on seni tõhusalt töötanud: riigikogu, valitsus, president, kohtud, õiguskantsler ja riigikontroll on üksteist kontrollides ja suunates vältinud võimu liigset koondumist. Valemi kõlblikkust tõestab näiteks seegi, et põhiseadusest tingitud võimukriisi – olukorda, kus otsuseid ei saagi teha – pole samuti tekkinud. Järelikult põhiseadus toimib.

Muidugi on lihtne ihata riiki, mis liiguks kiiresti ja takistusteta vaid «õiges» suunas. Kuna inimesed kipuvad sotsiaalmeedia toel koonduma ja seejärel sulguma samameelsetesse kogukondadesse, siis on kerge tekkima ka kujutlus, et kõik arvavad ühtmoodi, ent tehakse hoopis teisiti, tehakse valesti. Ometi lähevad peaaegu kõigis sisulistes küsimustes arvamused lahku ja huvid risti. «Võitja võtab kõik»-lahenduste, sealhulgas rahvahääletuste puudus ongi see, et ühiskond lüüakse nende toel selgelt võitjateks ja selgelt kaotajateks. Ühiskonna eri huvirühmade proportsionaalne esindatus riigikogus ja kompromisside otsimine ei lase kellelgi päriselt võita ega lõplikult kaotada. See ongi meie parlamentaarse esindusdemokraatia tugevus, mitte aga nõrkus, kuigi sageli üritatakse väita just vastupidist.   

Rahvahääletuste vähese kasutamise põhjus pole peidus põhiseaduses, ehkki vahel nii väidetakse. Põhiseaduse järgi tähendab rahvahääletusele pandud seaduseelnõu tagasilükkamine erakorralisi riigikogu valimisi. Nii ongi mõistlik. Rahvahääletusele tuleb panna olulised põhiseaduse muudatused, n-ö tavaliste seaduste rahvahääletus põhjustaks aga suuri probleeme. Alates sellest, kes ja kuidas tohib sellist seadust muuta. Kas uut rahvahääletust läheb vaja ka mõne termini või normiviite muutmiseks?

Seaduseelnõu asemel tasuks mu meelest rahvahääletusele panna hoopis riigielu küsimusi, mille otsustamiseks riigikogu enda tahteavaldusest ei piisa. See oleks aus ja mõistlik, ent muidugi juhul, kui seesugust otsustamist vajab tõesti väga kaalukas küsimus, mida arutatakse enne pikalt ja põhjalikult, kartmata sellega kaasnevaid kulusidki. Seda põhiseadus lubab ja sinnapoole ka suunab. Sel juhul on asi selge: rahva otsus on kohustuslik ja seda saab muuta ainult uue rahvahääletusega. Kui rahvas otsustab näiteks, et kiire internet peab kättesaadav olema ka ääremaal – eriti eeldades, et juurdepääs korralikule internetiühendusele võibki kaasajal ühiskonnaliikmeile võrdsete võimaluste loomiseks olla niisama oluline kui õppemaksuta kvaliteetne põhiharidus –, siis nii ka saagu. Kui riigikogu või valitsus rahva otsust eirab, algatab president, õiguskantsler või kohus põhiseaduslikkuse järelevalve ja rahva otsus viiakse ellu.

Niisiis ei takista põhiseadus rahvahääletusi, vaid – täiesti mõistlikult – tavaliste seaduste rahvahääletusele panekut. Riigielu küsimusi saab riigikogu rahvahääletusele panna laialimineku hirmuta ning ka sel juhul on rahva otsus siduv.

Kui otsedemokraatia norme meie põhiseaduses täiendada, siis võiks kaaluda mõne arutleva demokraatia vormi lisamist. Näiteks nii, et olulise riigielu küsimuse arutamiseks kutsutakse kokku rahva esinduslik läbilõige, varustatakse nad otsustamiseks vajalike faktide ning erapooletult sõnastatud poolt- ja vastuargumentidega. Arutelu järel hääletatakse ja tehakse otsus. Kui nõnda sündinud otsus soovitakse teha riigiorganeile kohustuslikuks, tuleb põhiseadust muuta.

Rahvaalgatust meie kehtiv põhiseadus Eesti kurva ajaloolise kogemuse tõttu ette ei näe, sest mäletatavasti jättis rahvas end 1933. aasta rahvahääletusel muudetud põhiseadusega ise vabast ühiskonnast ilma. 

Kindlasti on hea põhiseaduse sätete ja mõtte üle arutleda ja õnneks arutletaksegi. Kui põhiseadust muuta, siis vaid suurtes asjades ja selleks, et elu läheks tõesti paremaks. Esmajoones võiksid aga kõik püüda meie ühiselu aluslepet võimalikult hästi täita.