Rait Maruste: kas läheme ka põhiseaduse uuendamise teed?

Rait Maruste. Foto: Sander Ilvest / Postimees

Riigireformi vanker näib olema lõpuks veerema saadud. On ka päramine aeg. Lihtsameelne on arvata, et ühest ühiskondlikust formatsioonist teise üleminekul kiires korras ja vähese kogemuse baasilt paikaseatu on kehtiv ja tõhus ka inimpõlv hiljem. See ei ole nii ei tunnetuslik-poliitiliselt ega ka majanduslik-statistiliselt. Tänane olukord, kus riigi SKTst läheb umbes 20 protsenti avaliku sektori ülalpidamisele, ei ole jätkusuutlik, rääkimata kasulikkusest, kirjutab endine Euroopa inimõiguste kohtu kohtunik Rait Maruste.

Räägitud on, et riigireformi sisu peaks määratlema riigikogu. Parlamentaarses riigis põhimõtteliselt õige arusaamine. Siiski, juhul kui võtta asja täie tõsidusega, on  see tervet ühiskonda puudutav ettevõtmine. Seega vajaks riigireformi mõiste määratlemine mitmekülgset arutelu ja lõpuks kokkulepet selles, mida me selle all mõtleme, mida tegema hakkame ja mida oodata võime. Kui selles ei ole selgust, siis valgub kogu ettevõtmine laiali, igaüks toimetab omasoodu ja oma äranägemise järgi. Selge määratlus ja kaardistus on aluseks üldisele rahulolule, ebaselgus ja -süstemaatilisus tekitab pinget ja pettumust ehk rohkemgi kui tehtust rahulolu.

Vähegi tõsist riigireformi on raske ette kujutada põhiseadust kõrvale jättes. Paljusid asju plaanides leiame varsti, et põhiseadus ja tänane tegelikkus ning plaanitu ei sobitu kokku. Rahu, ma ei räägi põhiseaduse aluspõhimõtete muutmisest, vaid ennekõike selle korraldavast-reguleerivast osast. Seega, esimene küsimus, millele vastust tuleb anda, on see, kas läheme ka põhiseaduse uuendamise teed. Kui jaa, ja ma väga loodan, et see nii saab olema, siis tuleb riigikogul ka sellekohane seisukoht võtta.

Riigireform on paljukülgne ja pikaajaline protsess. Seetõttu ühes ajaleheartiklis ei ole võimalik anda sellele ammendavat kirjeldust. Seepärast peatun järgnevalt mõnel riikluse korralduse lähtekohal.

Kolm riigivõimu

Meie tänase põhiseaduse kohaselt on Eesti Vabariik parlamentaarne õigusriik, kus riigikorralduse aluseks on võimude lahusus ja tasakaalustatus. Kui hinnata, kuidas meie kolm riigivõimu - seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim on tänaseks välja arenenud, siis torkab väga selgelt silma kalduolek täitevvõimu suunas. See on vohav, ülepaisutatud ja bürokraatlik. Samas seadusandlik ja kohtuvõim on küll mõneti edenenud, kuid ei ole ei mahult ega ressursi kulutuselt võrreldav täitevvõimuga. Jutt riigikogust kui kummitemplist ja kohtust kui bürokraatlikust, normativistlikust ja aeglasest ei ole õhust võetud.

Eestis on esindusdemokraatia. Parlamentaarne riik, rahva poolt otse valitud võimukese, kust saavad legitimatsiooni kõik teised olulised riigi institutsioonid - president, valitsus, kohus, õiguskantsler ja riigikontrolör ning seatakse riigi õigusraamistik.  Selle otsustas rahvas referendumil põhiseadust vastu võttes. Meil ei ole mingit õigustust seda tõsiasja ignoreerida või alatähtsustada. Seega, me peaksime oma parlamenti suhtuma täie tõsidusega, tegema kõik vajaliku tema tõhususe ja võimekuse suurendamiseks ning mitte seda asjatult halvustama või alavääristama. Kindlasti vajab aga parlamendi töö uut mõtestamist ja protseduurid uuendamist.

Riigikogu poliitilise initsiatiivi ja õigusloomeline võimekus on taandunud minimaalseks, seda täitevvõimu kasuks. Põhiseadusest lähtuvalt ei peaks see nii olema. Arvamus, et riigireformi üheks oluliseks osiseks peaks olema riigikogu koosseisu vähendamine 101-lt 81-le, on ju võimalik. See oleks aga pigem asendustegevus, sest see annaks muu riigireformiga väga väikese kokkuhoiu, vajaks põhiseaduse muutmist ja  tooks kaasa komisjonide koosseisu vähenemist, mis tähendab sisuliste otsuste tegemist näiteks häältega 4:3. On see demokraatia suurenemine?

Täitevvõimu ümberkorraldamine eeldab mitut tegevust koostoimes. Üks neist nõuaks kogu täitevaparaadi kriitilist ülevaatamist, ühendamisi, dubleerivate tegevuste lõpetamist, asutuste ümberformeerimist jmt. Kui keskvõimu (ministeeriumite) tasandil on olukord ja kulud kontrolli all, siis mida allapoole minna ametite, inspektsioonide ja eriti sihtasutuste tasandile, siis seda hägusemaks läheb pilt. Kogu valdkond on sedavõrd kirju ja mahukas, et piirdun siinkohal vaid mõne olulise osundusega.

Seaduseriiklusest õigusriiki

Esiteks peab kogu täitevvõimu ümberstruktureerimisega kaasas käima järsk ja järjekindel bürokraatia vähendamine. Me oleme end juba kinni reguleerinud ja on viimane aeg panna normiloovuse vohamisele piir. Akte ei tule mitte juurde toota, vaid neid vähendada. Kõike ei pea reguleerima seaduse tasandil õigusaktidega, sama saab teha operatiivsemalt täitevvõimu aktidega ning nii mõndagi võib rahulikult jätta kohtupraktika kujundada. Me peame välja rabelema seaduseriiklusest õigusriiki. Need kaks asja ei ole üks ja seesama. Hea algatuse märke on valitsuses näha.

Teiseks. Keskvalitsus kui poliitikat kujundav kogum peab olema ühes kohas, pealinnas. See ei tähenda aga, et kogu täitevaparaat - kümnete viisi avalik-õiguslikke asutusi tuhandete töökohtadega peab tänapäeval e-riigis asuma Tallinnas. KOVi reformi õnnestumise üks võtmekoht on töökohtade loomine tõmbekeskustes, mille teeks oleks riigiasutuste väljaviimine pealinnast. See on ainuke meede, mis on selgelt riigi käes. Tänapäeval saadetakse dokument e-kirjaga ka kõrvaltuppa ja kohtutes kuulatakse tunnistajaid üle videosilla vahendusel. Miks seda kõike siis ei saa teha näiteks Võrust Tallinna.  Seda võimalust ei tohi käest lasta.

Riigireformi osaks peaks saama ka meie riigi pealinna selgema õigusliku staatuse määratlemine. Pealinn ei ole üks KOV teiste hulgas, nagu ta on täna. Pigem on ta föderaalpiirkond, milles on KOVi elemendid, aga vaieldamatult ka riigi  üldised huvid ja strateegilised vajadused. See vajab selgelt oma iseseisvat võimustruktuuri, korraldust ja  seadust.

Iseseisev kohtuhaldusorgan

Ka kohtuvõimu (-süsteemi) annab kohendada. Kõigepealt tuleks selles lõpuks ometi ära lõpetada nõukogudeaegne kohtukorraldus, I ja II astme kohtuid juhib ja korraldab täitevvõim - justiitsministeerium. See tuleb asendada iseseisva kohtuhaldusorganiga, mille alged on juba  Kohtuhaldusnõukogu näol olemas. Selles kogus peaks olema võrdsel määral esindatud võimuharud ja õigusprofessioonid ning ta toimiks enesekorralduse õiguse alusel.

Kohtutele antud ülesanne, analoogselt kogu riigiaparaadile, vähendada kulutusi (koosseise) on õige algatus, aga valest otsast. Mitte koosseise ei tule vähendada, vaid lihtsustada aeganõudvaid menetlusreegleid ning vähendada kohtusse jõudvate asjade arvu. Seeläbi ka tehtavaid kulutusi. Iga väike probleem ei pea jõudma kohtusse ja kui ta sinna ka jõuab, siis ei pea seda menetlema kõigis kolmes astmes. Kulutuste kokkutõmbamist tuleb alustada menetlusseadustest ning samaaegselt näha ette ja luua juurde kohtueelseid ja -väliseid vaidluste lahendamise organeid.

Selles ei ole midagi enneolematut, seda teed on mindud paljudes meile sarnastes riikides. Kohtud peavad oma dokumendid, sh otsused, kirjutama nii, et mõistlik inimene sellest aru saaks ja advokaatidel puuduks alus kirjutada arvesse «kohtuotsuse selgitamine kliendile».

Meie põhiseaduslikkuse kohtulik järelevalve ei ole läinud päriselt seda teed, mida algul loodeti. See on legalistlik, normitehniline. Vabariigi president kui põhiseaduslikkuse kontrollija seaduste väljakuulutamise eelselt, on sellest funktsioonist täiesti taandunud. Kohtuasjades orienteerumine käib tavainimesele kaugelt üle jõu.

Sootuks kõrvale on jäänud mitmed konstitutsioonikohtutele üldiselt omased funktsioonid (näiteks parlamendi opositsiooni pöördumiste menetlemine, kuigi võimude lahusus seda eeldaks). Meil ei tegeleta, nagu põhiseadus ette näeb, toimingu (tegevuse) põhiseaduslikkuse hindamisega. Üksikisiku juurdepääs põhiseaduslikkuse järelevalvele on kaudne, ainult alama astme kohtu kaudu. Need on aga enam kui ettevaatlikud, ei valda riigiõiguslikku ainest ja metoodikat ning piirduvad valdavalt seaduslikkuse või formaalse põhiseaduslikkuse hindamisega.  Kokkuvõtlikult - on põhjust kaaluda riigikohtust põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve eraldamist ja iseseisva konstitutsioonikohtu loomist.

See oli ainult kild tegemist ootavast. Peatähtis on selge plaan ja süsteemne ja järjekindel tegevus selle teostamisel. Edu meile.