Urmas Varblane , Andres Liinat: uus riigihangete seadus võiks säästa kümneid miljoneid

Urmas Varblane Foto: Eesti Teaduste Akadeemia

Riigivalitsemise tõhususeteemaline arutelu on tõstnud tulipunkti valikud – peaminister ütleb, et samu asju tuleks teha paremini. Riigikontroll ja suuremad tööandjad arvavad, et tuleb teha teisiti. Sarnasel ristteel seisavad mitmed organisatsioonid. Praktika on tõestanud, et edukad on need, kes panustavad konkurentsieelistele, saates pühad lehmad tapamajja, kirjutavad Tartu Ülikooli professor Urmas Varblane ja kantsler Andres Liinat.

Riigipidamise ümberkorraldust arutades on kütnud palju kirgi avaliku sektori tööhõive, mille puhul on kvootidest olulisem hinnata ametnike tööga loodavat uut väärtust ja põhjusi, miks üks või teine riigitöötaja oma tööd teeb. Analüüsi tasuks alustada suurema tööhõivega protsesside, näiteks riigihangetega seonduvate tegevuste, luubi alla võtmisega.

Eesti, mitte ELi bürokraatia

Uute riigihangete eurodirektiivide loomisele eelnes Euroopa Komisjoni sisuline analüüs, mis tõi välja mitu probleemi ja neist kolm on olulised ka Eesti kontekstis.

Esmalt, koos lisadega koosneb antud eelnõu ja seletuskiri rohkem kui 300 leheküljest. Juba praeguseks on Eestis hulganisti vahendusfirmasid, kes abistavad hangeteteemaliste vaidluste lahendamist, kuna seaduse lahtimõtestamine eeldab juristide sekkumist. Selline juriidiline mänguväljak on vaenulik nii avaliku sektori kui väike- ja keskmise suurusega ettevõtete suhtes.

Teiseks, Euroopa Komisjoni analüüsi kohaselt on hanke keskmine kulu Eestis 7500€, millest kolmandik on ostja ehk hankija kulu, 1500€ pakkuja kulu ning 3500€ nn süsteemikulu. Valdava osa viimasest kululiigist moodustavad püsikulud: riigiametnike palgad, kontroll, üürikulud, vaidluskulud ning kulud ekspertide teenustele. Arvestades, et Eestis teostati möödunud aastal 10 644 hanget, on hankeprotsessist tulenev kulu 79,8 miljonit eurot, millest lõviosa kaetakse avaliku sektori rahakotist.

Kolmandaks, uus direktiiv ja täna valitsusse jõudev uue riigihangete seaduse eelnõu võimaldavad uue hankemenetluse liigina kasutada innovatsioonipartnerlust, mis soodustab innovaatiliste lahenduste hankimist. Pikas perspektiivis võiksid uudsed lahendused tuua strateegilise kasu. Samas on nii hankijal kui teenusepakkujal jätkuvalt kohtuvaidlustesse sattumise hirm loovlahenduse kasutamisel, kuna ka uus seaduseelnõu suunab otsustama alternatiivse "formaalselt sobivama" teenusepakkuja kasuks.

Kosmeetiline võit

Süvenedes uue riigihangete seaduse eelnõusse, peaks lootma, et need probleemid saavad Eestis uue seadusega kõrvaldatud või vähemasti leevendatud. Paraku see nii ei ole. Hiljutisest rahandusministeeriumi pressiteatest saime lugeda, et uus seadus aitab hangetes osalejatel kulusid kokku hoida, kuid kaudsete arvutuste põhjal saame rääkida vaid 350 tuhande eurosest säästust.

Rahandusministeeriumi tellitud analüüs vaatles lähemalt 11 muudatust ning järeldas, et neli muudatust vähendavad kulusid, viis muudatust suurendavad kulusid ning kahe muudatuse mõju on neutraalne või teadmata. Positiivsena tõid seaduseelnõu autorid välja asjaolu, et hangetel on vaja kontrollida ainult eduka pakkuja kvalifitseerimisnõudeid ja maksuvõlgnevusi. Kaudsete arvestuste põhjal saame selle muudatuse puhul rääkida 350 tuhande eurosest säästust.

Meie väike riik on suutnud luua ülimalt keeruka ja kuluka Euroopa Liidu toetusrahade kasutamise mehhanismi. Praeguse eelnõu seaduseks saamisel jätab riik kasutamata võimalused kulude kokkuhoiuks, kannataks sisuline konkurents, mis tihti realiseerub kauplemisprotsessis. Viimast omakorda riigihangete regulatsioon ei soodusta. Endiselt võisteldakse formaalsusnõuete täitmise kategooriates, mis omakorda toob kaasa suurel hulgal vaidlusi ning see omakorda kulusid. Hangetealased (ka kohtueelsed) vaidlused suurendavad oluliselt riigihangete süsteemi kulukust. Väiksemad kulud ning suurema õiguskindluse ja selguse saaks tagada sarnaselt maksukorralduse seaduses siduva eelotsuse kasutamisega ka riigihangete seaduses. Rahandusministeeriumi seisukohad eelotsuse kasutamise võimatusest on professionaalsete analüüsidega ümber lükatud.

Võimalik võit 30 miljonit

Eelnõu seletuskirjas on öeldud, et alla 40 000 euroste hangete osakaal Eestis on 52 protsenti. Kui eeldada, et uus lihthanke piirmäär toodete ja teenuste sisseostu puhul oleks 40 000 eurot ning ostude struktuur ei muutu, võiks oodata 30 miljoni euro suurust kokkuhoidu aastas, mille rahaline sääst jaotuks avaliku ja erasektori vahel.

Tõstes piirmäära 60 000 euro tasemele, mida planeerib Soome, oleks sääst suuremgi. Paraku määratleb eelnõu piirmääraks 20 000 eurot. Meeldetuletuseks, ühe hanke kulud Eestis on ELi analüüsi kohaselt 7500 eurot. Rahaliselt väiksemahuliste hankemenetluste läbiviimine on majanduslikult ebamõistlik ja ressursimahukas, ütleb Euroopa Komisjoni analüüs.

Lõppenud Euroopa struktuuritoetuste perioodil vahendas SA Archimedes neljale suurimale kõrgkoolile toetusi kokku 420 milj euro väärtuses. Tagasinõuete veamäär oli 0,44%. Analüüsides EL tõukefondide kontrolli kuluefektiivsust ülikoolidele suurima partneri andmetel näeme, et ühe hanke kulumääraks on 3038 eurot. Tähelepanu tasuks pöörata asjaoludele, et senine lihthanke piirmäär on 10 000 eurot ning kiiresti kasvavad rakendusüksuse kulud on vaid väike osa kogu riigihangete ja euroraha vahendamise süsteemi kuludest.

Umbusaldus on kulukas

Riigihangete seaduse üldpõhimõteteks on: läbipaistvus, kontrollitavus, pakkujate võrdne kohtlemine, konkurentsi efektiivne ärakasutamine, säästlikkus, otstarbekus ja proportsionaalsus.

Ettevalmistatav seaduseelnõu on tugevalt kiivas kontrollitavuse ja usaldamatuse suunas. Vaadeldes kogu protsessi keerukust, kulukust ja ebaratsionaalsust, saab väita, et proportsionaalsuse ja säästlikkuse põhimõtted on pelgalt sõnakõlks. Üldpõhimõtete tasakaalustamatus ning usaldamatusele tuginev hoiak tekitab süsteemseid kulusid. Seda nii avalikele kui ka eraõiguslikele ettevõtetele. Eesti erasektor kulutab ca 30 miljonit eurot aastas pakkumuste vormistamisele, mida kunagi ellu ei viida.  Kontrolli pooldajatele tasub siinkohal meenutada, et Eestis on edukalt rakendatud üle 1000-euroste arvete deklareerimine.

Kuna teame, et riigihankemenetlusega seotud kulud nii tellijale kui pakkujale on sedavõrd suured ja koormavad, siis saab järeldada, et säästlikum on osta asju ja teenuseid riigihanketa, vähemalt riigihangete siseriiklikust piirmäärast allapoole jäävate asjade ja teenuste puhul. Head tavad ja käitumisnormid saab kindlustada asutusesisese hankekorraga, mille uue seaduseelnõu kohaselt võib kooskõlastada rahandusministeeriumiga.

Olgugi, et ühestki Euroopa Liidu direktiivist ei nähtu, mille alusel peaks liikmesriigid kontrollima riigihangete üldpõhimõtetest juhindumist riigihangete piirmäärast allapoole jäävates ostudes, kohustaks uus eelnõu hankijad seda siiski tegema. Ehk siis, olenemata sellest, et lihthanke piirmääraks on hetkel seatud 20 000€ asjade ja teenuste ostule, tuleks riigihanke üldpõhimõtetest tulenevaid reegleid järgida ka mikroostude puhul. Piltlikult öeldes – johtuvalt uuest eelnõust oleks hankijal mõistlik võtta mitu konkureerivat pakkumist ka mõnekümnesendise patarei soetamise korral. Kuna riigiametnikel eksisteerib kahtlus, et väikesemahuliste ostude kogusumma võib ületada riigihangete piirmäära ning hankija ei riski võimalike juriidiliste vaidlustega tuleb võtta konkureerivaid pakkumisi ning pidada summeerivat arvestust.

Paremad ettepanekud on olemas

Kuidas küll selles eelnõus ilmnev mõtteviis sobib kokku Eesti riigieelarve strateegias 2016-2019 sõnatatud põhimõttega, et vähendatakse bürokraatiat ja halduskoormust, et võimaldada ettevõtjatel tõhustada äri- ja tootmisprotsessi?

Avalik-õiguslikke ülikoole ühendav ja nende ühishuvide eest seisev Rektorite Nõukogu esitas seaduse loojatele ettepanekute komplekti riigihangete seaduse loomiseks ja muutmiseks (vt www.hankedlihtsaks.ee). Neid võib võtta nii kaheksa ettepanekuna bürokraatia vähendamiseks, riigipidamise kulude alandamiseks kui rahvusliku konkurentsivõime tõstmiseks.

Lõpetuseks, praegune riigihangete seaduse eelnõu omab riigihalduse ja majanduse ergutamise osas suurt potentsiaali. Euroopa Liidu direktiividest tulenevad nüansid on eelnõusse sisse kirjutatud ning mitmed õigused ja kohustused on määratletud paremini kui varem. Me ei näe põhjust, miks peaks riik suhtuma umbusaldavalt nii Eesti avaliku sektori institutsioonidesse kui erasektorisse – säärane umbusaldus läheb lihtsalt liiga kalliks maksma.