Veiko Sepp: omavalitsuste liitmine on vaid väike osa haldusreformist

Kohaliku omavalitsuse võimekuse indeksi analüüsi tutvustus. Pildil on Veiko Sepp. lt/Foto:LIIS TREIMANN Foto: LIIS TREIMANN/PM/SCANPIX BALTICS

Kohalike omavalitsuste liitmine on vaid üks osa haldusreformist, mille eesmärgiks on parem riigivalitsemine, kirjutab haldusreformi ekspertkomisjoni liige Veiko Sepp.

Haldusreformi uus katse on saamas sisu ja vormi. Vabariigi valitsus kiitis heaks kohaliku omavalitsuse (KOV) üksuste ühendamise ajakava ning tuleviku kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuurusena viis tuhat elanikku. Eesmärgiks on seatud, et pärast 2017. aasta kohalike volikogude valimisi on Eestis omavalitsusüksused, «kes suudavad pakkuda inimestele paremaid avalikke teenuseid, tagada piirkondade konkurentsivõime kasvu ning täita iseseisvalt neile seadusega pandud ülesandeid». Viimane on tsitaat haldusreformi seaduse eelnõu esialgsest versioonist.

Haldusreform pole vaid omavalitsuste liitmine

Valminud on ka haldusreformi kontseptsiooni eelnõu, mis pakub oluliselt laiema käsitluse haldusreformist kui seda on omavalitsusüksuste liitmine ja kaasnev üksuste parem võimekus kohalikku elu korraldada. Kõige üldisemal tasandil seatakse eesmärgiks «mõistlikum, demokraatlikum ja säästlikum riigivalitsemine» ning «tasakaalustatum kohalik ja regionaalne areng», mille eeldusena nähakse seda, et kohalik omavalitsus omandab suurema rolli ühiskonnaelu korraldamisel. Muudatused Eesti haldus-territoriaalses korralduses on üks meede paljude seas, mille kaudu neid eesmärke saavutada.

Haldusreformi kontseptsioonis ning ekspertkomisjoni aruteludel on peale jäänud alalhoidlik liin, kus soovitakse vältida kahetasandilise omavalitsuskorralduse teket. Arvestades ressursside piiratust riigis ei pruugi täiendava kohaliku omavalitsemise tasandi loomine Eesti jaoks tõepoolest hea lahendus olla. Tegelik valitsemisülesanne on Eestis siiski oluliselt keerulisem kui ühetasandiline KOV seda võimaldab. Selle ülesande keerukusele ning võimalikele lahendustele allpool keskendungi.

Suurema territooriumi ja elanike arvuga omavalitsusüksuste kujunemine muudab senisest tähtsamaks kohaliku ja kogukondliku elu korraldamise «madalamal» tasandil kui seda on KOVi territoorium. Haldusreformi kontseptsiooni ja seaduse eelnõudes pakutakse lahendusena osavalla või linnaosa staatuse täpsustamist. Samuti võib eeldada ja loota, et suureneb külaseltside ja külavanemate roll kogukondlike huvide esindajana, milleks seadustest tulenevad võimalused on olemas.

Eesmärk on jõuda kogukondade episoodilisest protestiosalusest ulatuslikuma loova osaluseni. Keskseks valikukohaks reformi jaoks on see, kuivõrd peaks riik «rohujuuretasandi» valitsemises osaluse küsimusi ise reguleerima ning kuivõrd see on iga omavalitsusüksuse ja kogukondade enda otsustada.

 

KOVi olulisuse kasvatamine

KOVi rolli tõstmine ühiskonnaelu korraldamisel on suhteline eesmärk, mis tuleb täita konkreetsema sisuga. Kontseptsioonis sisalduvad uute KOVi valdkondadena ettevõtluskeskkonna edendamine ning piirkondlikud ühistranspordiühendused. Aruteludes on räägitud ka näiteks tööturuteenuste, kutse- ja üldhariduse ning esmatasandi tervishoiu olemuslikult kohalikust iseloomust. On selge, et enamiku nende ülesannete kvaliteetseks ja kulutõhusaks täitmiseks ei ole piisav ka viie tuhande elanikuga omavalitsusüksus. KOVi rolli oluline tõstmine eeldab seega igal juhul ka sobivate otsustusmehhanismidega koostööd maakondades või funktsionaalsetes piirkondades.

Seega arvestatakse juba praegu haldusreformi kontseptsioonis tõsiasja, et tulenevalt ühiskonnaelu keerukusest ei ole võimalik head kohalikku omavalitsemist ühele territoriaalsele tasandile kokku suruda. Olulisem järeldus sellest haldusreformi jaoks võiks olla see, et asjakohane on üle saada ka ühetasandilise omavalitsuskorraldusega seostatavast jäikusest kohaliku volikogu ainupädevuse osas. Kohaliku omavalitsuse maakondlik ja piirkondlik koostöö saab üldisena ja tõhusalt toimida ühise otsustuspädevuse olemasolul. Seejuures ei ole tõepoolest vajalik täiendava tasandi loomine uute otsustuskogude näol. Selle asemel tuleks keskenduda volikogude ühisotsustuste reeglite väljatöötamisele ja neile õigusliku kehtivuse andmisele.

Siiani on haldusreformi uuel mõtestamisel keskendutud sellele, milline oleks kõige mõistlikum ülesannete, vastutuse, ressursside jaotus KOVi ja riigi vahel ning kuidas muuta KOVi tasandit tugevamaks. Riigisiseste eesmärkide kontekstis võiks see piisav olla. Probleem on aga selles, et poliitika üldisem eesmärk – elanike heaolu – sõltub meie suhtelisest asendist globaalses kontekstis. Lõpuks ei ole peaküsimus selles, kas KOVi üksused korraldavad senisest paremini seda, mida nad korraldama peavad, vaid selles, kuidas riigivalitsemine laias mõttes panustab heaolu saavutamisesse ning millist heaolutaset suudab ühiskond pakkuda võrdluses teiste maailma riikide ja ühiskondadega. Sellest sõltub märkimisväärselt inimeste rahulolu oma riigiga, hinnangud elukeskkonnale ja rändekäitumine.

Arvestades Eesti väiksust, perifeersust ning suhtelist vaesust võrdluses mõne jõukama naabriga on põhjendatud kahtlus, et reform, mille tulemusel saame senisest pisut «võimekamad» KOV üksused, ei ole piisav ühiskonna jaoks, mille eesmärgiks on kõigest hoolimata olla edukas üleilmastuvas kapitalismis.

Väljastpoolt vaates on Eesti asustussüsteemina üks keskmise suurusega suurlinnastu oma ümbritsevate alade hõredast asustusest tuleneva spetsiifikaga. Täiendav probleem on ka see, et globaalses mõttes (peaaegu) konkurentsivõimeline majanduslik ja intellektuaalne kapital on Eestis koondunud 1-2 keskusesse.

 

Samm parema riigivalitsemise suunas

Seetõttu ei ole pikemas vaates Eesti jaoks piisavalt hea riigivalitsemise lahendus see, kui KOVi üksused tegelevad «oma» asjadega ning riik ja selle ministeeriumid «oma» asjadega, ning on range pädevuste lagi nende tasandite vahel. Eesti ise on niivõrd väike, et selle jagamine poliitika subjekti mõttes rangelt kaheks pooleks, ei ole välist konteksti ja keerulist arenguülesannet arvestades mõistlik mõte.

Vabariigi valitsus võib (jätkuvalt) tegeleda olemuslikult kohalike ülesannete täitmisega ning samavõrra võib kasulikuks osutuda KOVi üksuste suurem osalus riigivalitsemises. Selleks, et jõukamatele järele jõuda, peab Eesti valitsemine loogiliselt olema oluliselt tõhusam ja loovam kui nende teiste riikide eilse ja tänase päeva valitsemismudelid. Mis on haldusreformis seni puudu, on käsitlus sellest, kuidas võiks kohalik oma- ja riigivalitsemine olla Eestis parimal moel ühendatud ja teineteist «võimestada».

Lahenduse aluseks võiks olla arusaamine paljude valitsemisülesannete võrgustikulisest olemusest. Haldusreformi tulemus ei peaks piirduma üksnes KOVi valitsemistasandi tugevdamisega, vaid looma ka mehhanismi, kuidas tugevamad KOVi üksused saaksid osaleda koos riigivõimu esindajatega otsuste tegemisel Eesti arengu võtmevaldkondades.

Üheks selliseks valdkonnaks võiks olla näiteks ettevõtluse ja tööhõive piirkondlike tugistruktuuridega seonduv, mille liigne autonoomsus riigi vastavast poliitikast võib anda soovitavale vastupidise tulemuse. Küsimuste puhul, kus head lahendused on tasandite mõttes vastastikuses sõltuvuses, ei ole ka autonoomne otsustuspädevus põhjendatud ning otsused tuleks langetada ühiselt. Kooskõlas võrgustikulise arusaamisega ei ole vajalikud mitte uued riigi ja KOVi koostööstruktuurid komisjonide, nõukodade ja nõukogude vormis, mis kulutavad pöörasel hulgal väheviljakat tööaega, vaid olemasolevaid tasandeid siduvad otsustusmehhanismid.

Kokkuvõtteks

KOVi üksuste ühendamine on vajalik esimene samm parema halduskorralduse ja riigivalitsemise suunas, kuid ühiskonna laiemate eesmärkide saavutamiseks tuleks haldusreformis minna palju kaugemale. Kõige muu kõrval peaks see reformima ka seda, kuidas me mõistame riigi ja KOVi seoseid ning kasutama seda mõistmist uute tõhusamate otsustusmehhanismide loomisel. Eesmärgipäraseks võib osutuda täiesti uuete valitsemisülesannete liikide seadustamine – KOVi üksuste ühised ülesanded, KOVi ja riigi ühised ülesanded, KOVi ja kogukonna ühised ülesanded.