Urmas Reinsalu: 10 ettepanekut, kuidas tõmmata seaduste masstootmisele pidurit

Urmas Reinsalu Foto: Arno Saar / Õhtuleht

Riigikogule täna õiguspoliitika arengutest ülevaate andnud justiitsminister Urmas Reinsalu tegi seaduste masstootmise pidurdamiseks 10 ettepanekut, sest praeguse tempoga jätkates muudab praegune parlamendikoosseis tema sõnul vähemalt kolm korda kõiki seadusi.

Olukord seaduste tootmisel on väljunud kontrolli alt. Kui me lõime oma rahvuslikku õiguskorda, oli põhjendatud ülihelikiirusel õigusloome. Täna on õiguskord olemas ja toimib. Ometi on uute reeglite muutmise tempo mitte raugenud, vaid kiirus ja maht kasvavad. Möödunud aasta 1. jaanuaril kehtis Eestis 386 seadust. Ainult kolme istungjärguga muudeti vähemalt korra 320 seadust. Sellise tempoga muudame selle parlamendikoosseisu ajal vähemalt kolm korda kõiki seadusi.

Seaduste masstootmine suurendab halduskoormust ja ei võimalda ühiskonnal piisavalt mõtestada mõjusid. Õigusriigi põhimõte on, et isikute põhiõigusi reguleerivad küsimused ja olulisemad küsimused oleksid seadusega reguleeritud. Kuid õigusriigi olemusega on vastuolus õiguse vähene prognoositavus ja reeglite kaskaad. Ametnikkonna ressurss on raha ja reeglid. Kui luuakse juurde massiliselt uusi reegleid, siis suureneb ka bürokraatia ehk valitsussektor.

Meil on hea õigusloome põhimõtted ja õiguspoliitika alused. Peame asuma neid põhimõtteid jõuliselt täitma. Suvel kiitis valitsuskabinet heaks ettepanekud õigusloome mahu vähendamiseks. See kava on lühikese ja selge eesmärgiga: tõmbame seaduste masstootmisele pidurit. Seaduste massproduktsioon on tunnetuse küsimus ja see tunnetus on ühiskonnas selgelt olemas.

Teeme vähem seadusi ja anname neile jõustumiseks oma aja. Sada eraldi seadusemuudatust vähem järgmisel aastal võiks olla realistlik nõudmine valitsusele.

Moodustasin justiitsministeeriumi juurde ennekõike riigi õiguspoliitilise kursi mõtestamiseks õigusloome nõukoja, mida juhib Jüri Raidla ning kuhu kuuluvad Allar Jõks, Ülle Madise, Lauri Mälksoo, Toomas Luman, Jaan Ginter, Annika Uudelepp, Mihkel Oviir, Lasse Lehis ja Valdo Kalm. Nõukoja esimene ja selge sõnum oli, et kõige olulisem ülesanne riigi konkurentsivõime, inimeste vabaduste ja õigusriigi seisukohalt on seaduste masstoomisele pidurit tõmmata.

Inimesed ei jõua uue õigusega kohaneda. Peame kehtestama õigusloomes ultima ratio põhimõtte. Uuel seaduseelnõul on süü presumptsioon, tal on kohustus tõestada avalikkusele ja riigikogule, et seda seadust on vältimatult vaja ja puudub muu võimalus antud küsimust lahendada. Õigusloomeline esteetika või filigraanne halduse reguleerimine ei tohi selleks aluseks olla.

Seaduste ülikiire muutmise peatamine eeldab riigikogu hoiakut, mistõttu esitasin riigikogule ettepanekud, mida teha. Esiteks, igale uuele seadusele peab eelnema väljatöötamise kavatsus. Edaspidi jätame justiitsministeeriumile saadetavad väljatöötamise kavatsuseta eelnõud kooskõlastamata, välja arvatud kriisijuhud.

Teoorias peaks see kavatsus, kus öeldakse ära uue seaduse idee, olema kõigil seadustel, välja arvatud kiireloomulised seadused. Praktikas oli see läinud aastal vaid 19 protsendil seadustel ja selle aasta seitsme kuuga ainult üheksal protsendil. Kuskil peab tulema piir ja see kavatsus on võimaliku uue seaduse sünni luba. Kutsun üles parlamendikomisjone hakkama arutama koos ministritega ka seaduseelnõude väljatöötamiskavatsusi. See suurendab parlamendi faktilist võimu oluliselt.

Teiseks peaksime õigusloome mahu vähendamise küsimuses tegema õigus- ja põhiseaduskomisjoni vedamisel tõsise parlamentaarse kuulamise ning sõnastama parlamendi õiguspoliitilise doktriini valitsusest tuleva õigusloome suhtes. Täna küsin ma: mis tasakaalustab ametnikkonna perpetum mobile't? Seda suudab teha rahvaesindus. Parlament peab arutama, milline seadusloome doktriin teenib kõige mõistlikumalt Eesti tänaseid vajadusi. Vajame seda arutelu riiklikult tähtsa küsimusena.

Kolmandaks. Ärme kiirustame uute seadustega. Kui mõju on parlamendi meelest segane, siis soovitan aja maha võtta ja nõuda valitsuselt uut mõjuanalüüsi. Teeme vähem seadusi ja anname neile jõustumiseks oma aja. Sada eraldi seadusemuudatust vähem järgmisel aastal võiks olla realistlik nõudmine valitsusele.

Neljandaks. Ühel osal seadustest on oma poliitiline ja ideoloogiline mõõde, mille üle jookseb maailmavaateline veelahe. Lõviosa seadustest on lihtsalt kiretud regulatsioonid. Jüri Raidla on öelnud, et sel päeval, kui riigikogu jõuab ühiselt veendumusele, et mingi seadus on ülereguleerimine ja lükkab selle menetlusest välja, on Eestis jõustunud parlamentarism.

Viiendaks. Kutsun riigikontrolöri hindama oma ülevaates riigikogule õiguskoormuse kasvu ühiskonnale. Peame kehtestama põhimõtte, et kui uus haldusregulatsioon tuleb, siis kuskil peab ettevõtjate koormus vähenema. Seda tuleb eriti nõuda just keskkonna, majanduse ja rahanduse valdkonnas. Õigusloome oli üheksakümnendatel seotud SKPga nii, et reeglite olemasolu tõi Eestisse raha. Eelmisel kümnendil tõid Euroopa reeglid meile ELi raha ja seeläbi elavnes majandus. Täna on asi vastupidi. Uued reeglid pidurdavad ühiskonnas jõukust ja raha teenimist.

Kuuendaks. Suur osa õigusloomest on Euroopa õiguse rakendamine. Selle vohamise ees oleme kahekordselt kaitsetud. Kasutagem ultima ratio põhimõtet kõigi uute Euroopa Liidu õigusinitsiatiivide puhul. Nõudkem direktiivide ülevõtmisel selgelt, et oleks näha kontuur, kus kulgeb nõue direktiiv üle võtta ja kus tuleb sisse meie oma agarus. Eesti terve talupojamõistus on ELis vajalik ja kui oleme sellega nõus Eestis, siis viime selle mõtteviisi ka ELi institutsioonidesse.

Seitsmendaks. Seaduste puhul tuleks sealt välja jätta tarbetud haldusesisesed regulatsioonid, mis ei taga inimeste õigusi, vaid reguleerivad tehnilisi protseduure. Riigikogu peaks küsima rohkem õiguskantsleri arvamust, kui palju on tema hinnangul vaja mingit küsimust minimaalselt seadusega reguleerida.

Kaheksandaks. Uued seadused tulevad peale, aga mis vanadest sai? Kõik riigikogu komisjonid võiksid valida välja kolm üle-eelmisel aastal vastu võetud olulisimat seadust, määrama igaühele raportööri ja tegema mõjuhinnangu. Kui see hinnang päädib mingi regulatsiooni kui mõjutu tühistamisega, on see väga hea. Kui selle tulemusel nenditakse, et kõik on korras, on see ka hea, sest see tagab teatava eluõiguse olemasolevale reeglile. Kui see hinnang ütleb, et miski läks nihu ja oodatud mõju ei saavutatud, siis on see ju kõige parem tagasiside, et vigane asi korda teha.

Vaadake, just siis hakkavad väljatöötamiskavatsused tegelikult tööle, kui parlament neile oma komisjonides tegeliku järelauditi teeb. See suurendab hüppeliselt komisjonide parlamentaarse järelevalve võimu. Olulisemad seadused peavad olema järelhinnatud ülejärgmisel aastal.

Üheksandaks. Valitsusel on oma õigusloome tööplaan, mida tuleb riigikogule tutvustada ja komisjonid annaksid sellele oma tagasiside. Praegu on probleem selles, et suurt pilti, mis juhtuma hakkab nii rahvuslikus kui ELi õigusloomes, on ülimalt raske tajuda, ammugi siis õiguspoliitiliselt valikuid teha.

Kümnendaks, uutel reeglitel peab olema oma mõte. Pea kõigi uute reeglite puhul on võimalik öelda, kas see suurendab ühiskonna jõukust või mitte. Ka vabaduste juurdeandmine või kuritegevuse vähendamine on võimalik muuta selles kategoorias hinnatavaks. Kõige olulisemad küsimused on alati kõige lihtsamini vastatavad. Jah või ei olgu meie sõna iga uue seaduse puhul. See küsimus peab olema vastatud igas väljatöötamiskavatsuses, sest olukord on tõsine. Uued reeglid töötavad täna meie konkurentsivõime suurele huvile vastu.

Võtame kokku. Rong on sõitnud ühes suunas. Me kõik oleme olnud ja oleme moel või teisel selles rongis. Rong lisab kiirust – uute seaduste tegemise rong. Võtame sellel rongil hoo maha.