Erkka Jaakkola: (varjatud) lobitööst Eestis ja Euroopas

Erkka Jaakkola. Foto: Erakogu

Eestis puudub lobimise üle järelevalve ning seetõttu on suhtlus lobistide  ja õigusloojate vahel läbipaistmatu, kirjutab ühingu Korruptsioonivaba Eesti juhatuse esimees Erkka Jaakkola.

Eesti avalikkusel on keeruline saada infot seadusloomesse kaasatud huvigruppide ja nende arvamuste kohta. Seejuures on riigikogu kaasamistavad ühtselt reguleerimata.

Pooled Euroopa riikide ja ka Eesti kodanikest arvavad, et õigusloomet mõjutab väga kitsas mõjugrupp (Global Corruption Barometer 2013). Süsteemsete puudujääkide tõttu Eestis ja mujalgi mujal Euroopas võib muidu demokraatlik protsess muutuda läbipaistmatuks lobimiseks.

Varjatud lobimise puhul on täiesti õigustatud eeldada, et lobitegevusega kaasneb ebaeetiline käitumine ja hullemal juhul ka korruptsioon – otsuseid tehakse isiklikust, mitte avalikust huvist lähtudes. Just varjatud lobimine ongi muutnud kogu lobitöö mõiste negatiivseks.

Võime kasutada lobitöö sünonüümidena ka sõnu «eestkoste», «kaasamine», «huvikaitse» ja «huviesindus». Kuna Eesti õiguskord ei defineeri käitumist, mida need sõnad tähistavad, siis kasutame rahvusvahelise korruptsioonivastase liikumise Transparency International definitsiooni. Lobitöö on selle järgi «igasugune huvigrupipoolne otsene või kaudne suhtlus avalike teenistujate, poliitiliste otsusetegijate või nende esindajatega, et mõjutada avalikke otsuseid».

Teisisõnu on lobimine demokraatliku otsustusprotsessi osa, milles mõne valdkonna või huvi esindaja avaldab oma arvamust selle kohta, kuidas peaks tema valdkonda või huvi puudutavat avalikku otsust tegema.  Otsustaja peaks seejärel tegema oma otsuse avalikku huvi silmas pidades ja selgelt põhjendades, kuidas ta selleni jõudis.

See peaks käima kaasavalt ja läbipaistvalt. Juhul kui protsess toimub varjatult, tekib ebaeetilise ja korruptiivse käitumise risk. Varjatud tegevuse puhul ei ole võimalik hinnata, kelle algatusel, huvides ja info alusel otsus tehti. Isegi kui keegi tegelikult vääriti ei käitunud, jäävad õhku kahtlused ja süüdistused – veel üks tõrvatilk avalikkuse usalduse meepotis.

Õigusloojad ei ole kohustatud ega tihtipeale võimelisedki selgitama seadusmuudatusi ega seda, miks mõned ettepanekud arvesse võetakse ja teised tagasi lükatakse. Kuna puudub ka ühtne arusaam ja lobimise definitsioon, on ebaeetilise lobi risk väga suur.

Näiteks võib tuntud ekspert avaldada oma arvamust mõnes valdkondlikus küsimuses, kuid jätab seejuures mainimata, et tegelikult saab ta ühelt huvigrupilt arvamuse avaldamise eest tasu.

Olemasolevad eetikat reguleerivad mehhanismid on nõrgad, seda eelkõige puuduliku rakendamise ja  järelevalve tõttu. Seadusloomes räägivad kaasa huvigrupid, kelle vahel on ressursid erinevalt jaotunud. Puudulikud mehhanismid toovad kaasa ebaühtlasi ja segadust tekitavaid kaasamistavasid. Kaasatakse kiirustades, mistõttu jääb huvigruppidelt saadud sisend pinnapealseks ning nii on kaasamine muutunud pelgalt formaalsuseks.

Vastava uuringu tulemusena avastatud puudused on sedavõrd tõsised, et Transparency Internationali tehtud jätku-uuring «Lobbying in Europe: hidden influence, privileged access» andis Eestile kõigis kolmes hinnatud mõõtmes kokku vaid 29 punkti sajast võimalikust. Nii Läti kui ka Leedu tulemus oli Eestist parem. Olukord on väga kehv kõigis uuringus osalenud Euroopa riikides. Ainsana sai rahuldava tulemuse Sloveenia.

Samas näitab uuring ka kätte, mida on Eestis lobimise teemal juba tehtud. On olemas käitumisjuhiseid ja koodekseid. Seadusloojatel on kaasamisjuhised ja -tavad. Mingil määral on võimalik jälgida eelnõude arenemist seadusteks, mõned eelnõude seletuskirjad sisaldavad väärtuslikku ja kasulikku informatsiooni.

Lobitöö reguleerimine on olnud justiitsministeeriumi päevakorras ka aastatel 2011–2012 ja jälle aastal 2014. Tänavu veebruaris korraldas justiitsministeerium ka ümarlaua lobimise ehk huvide esindamise eneseregulatsiooni teemal. Seega on lobitööga seotud riske ja läbipaistava seadusloome vajadust Eestis mingil määral siiski teadvustatud.

Samas ei ole ametnike eetikakoodeksid ja lobistide eneseregulatsioon piisavad, kui nende üle ei tehta järelevalvet ja reeglite eirajaid ei ähvarda tagajärjed. Seadusloome protsessi kaasamise ja seadusandliku jalajälje praktikad ja süsteemid ei tööta, kui need pole seadusloojale kohustuslikud. Samuti ei ole mõeldav, et üksikud meetmed suudavad hallata riske, ilma et nad töötaksid osana läbimõeldud riskihaldamise süsteemist.

Nii lobistid kui seadusloojad peaksid pidama ennast osaks nn seadusloome väärtusahelast  ja tegutsema süstemaatiliselt olukorra parandamise nimel.

Korruptsioonivaba Eesti soovitus on, et meie uus valitsus võtaks justiitsministeeriumi eestvedamisel lobimise reguleerimise oma päevakorda. Soovitame koostada konkreetse plaani, kuidas kaasata lobitöö reguleerimise arutellu õigel ajal vajalikud sihtgrupid. Kaasamise käigus tutvustatakse varjatud lobi riske, teadvustatakse oma rolli probleemi taastootmises ja vastavalt parimatele rahvusvahelistele eeskujudele kujundatakse Eestile sobivad meetmed probleemi lahendamiseks.

Selle tulemusena peab sündima nii selge, arusaadav ja efektiivne regulatsioon avaliku sektori töötajatele kui ka eneseregulatsioonimehhanismid lobitöö tegijaile. Läbipaistvuse tagamiseks tuleb ühtlustada ja kohustuslikuks muuta kaasamistavad. Seadusloome protsessi jälgitavust tuleb parandada. Ent kõigepealt tuleb alustada lobitöö defineerimisest nii, et see hõlmaks tervet eespool kirjeldatud demokraatlikku protsessi.

Artiklis toodud definitsiooni järgi on lobist ka MTÜ Korruptsioonivaba Eesti ise. See artikkel on osa meie lobitegevusest. Me tahame mõjutada ja muuta Eesti ühiskonda ja demokraatlikku korda vähem korruptiivseks ja rohkem läbipaistvaks. Analüüsime ja  jälgime järjepidevalt Eesti korruptsioonivastast poliitikat ning seadusi, mõjutame seda ettepanekuid tehes. Üheks viimase aja töövõiduks või vähemalt sammuks õiges suunas peab ühing riigikogu liikme hea tava vastuvõtmist – sel teemal alustas ühing riigikogus lobimist juba aastal 2011, pärast nn elamislubade skandaali.

Loodame, et värsked riigikogu liikmed ja ministrid, samuti uuringu hinnangul Eestis tegutsevad 300 lobisti, võtavad meie soovitusi kuulda. Läbipaistev seadusloome on demokraatia toimimiseks hädavajalik. Ainult huvigruppe õigel ajal kaasates saame kvaliteetsed seadused. Kui huvigruppide esindajad on teada ja argumentatsiooniks kasutatud materjal on avalikult kättesaadav, saame hinnata, kelle ettepanekud seaduse lõppversioonis kajastuvad.

See ei ole veel kõik. Lobitegevuse riske tuleb uurida nii seadusloomes kui ka teistes avalikes otsustusprotsessides. Põhimõtted jäävad sellegipoolest samaks: uuri, teadvusta, rakenda ja järgi.