Jüri Heinla: seaduste muutumise kiirus teeb kahju õiguskorra stabiilsusele

Jüri Heinla Foto: Erakogu

Eesti Juristide Liidu presidendi Jüri Heinla hinnangul teeb seaduste kiire muutumine kahju õiguskorra stabiilsusele ja toob kaasa tohutult halduskoormust nii avalikus kui ka erasektoris.

Õigustehniliselt on seaduste ja määruste kvaliteet kindlasti paranenud. Tekstid on muutunud selgemaks ja arusaadavamaks. Kuid põhiline probleem Eesti õigusloomes ei ole isegi mitte õigusaktide vormiline kvaliteet, vaid regulatsioonide muutumise kiirus. Näiteks 2014. aasta 1. jaanuaril kehtinud 384 seadusest on tänaseks muutunud 320 ja mõned neist mitmeid kordi. Võib ju küsida, et mis selles halba on? Elu ju muutub väga kiiresti ja regulatsioonid peavad kaasas käima.

Õigusriigi üheks tunnuseks on ka õiguskorra stabiilsus ja püsivus. Kiired muudatused õigusloomes ei taga ühtse rakenduspraktika väljakujunemist ning normide täitjatele, on need siis lihtkodanikud, ametnikest rakendajad või ettevõtjad, toob see kaasa hulgaliselt lisakoormust ja ka segadust. Täna kehtib sama asja kohta üks norm, homme juba teine ja ülehomme kolmas. Seaduse mittetundmine ei vabasta küll vastutusest aga raske on nende tundmist nõuda, kui need muutuvad nii kiiresti. See aga võib kaasa tuua õigusteadlikkuse aga ka  õiguskuulekuse languse, sest levib arvamus, et nagunii on jälle midagi muutunud ja kogu tegevuse kiire ja lisavahendeid nõudev ümberkorraldamine ei ole  tihti ka jõukohane.

Ümberkorraldusteks tuleb ka aega anda, kuid nii mõnigi kord jõustatakse seadused väga lühikese etteteatamise ajaga. Seaduste rakendamise ettevalmistuste hulka tuleb arvata ka vastavad koolitused ja selgitustegevused adressaatidele. Meil alustatakse sellega vahel pärast seaduse jõustumist.

Seadused ja määrused on küll ajakohaste terviktekstidena Riigi Teatajast kättesaadavad ja kiiresti on võimalik kindlaks teha,  milline reegel millal kehtis, aga see iseenesest ei taga nendest arusaadavust. Tõsiasi on see, et elu on alati keerukam kui normiga kehtestatud reegel ja seetõttu vajab stabiilse õiguskorra kujunemine rakenduspraktikat, nii kohtu- kui ka halduspraktikat.

Miks seadused nii kiiresti muutuvad ja kuidas seda vältida? Objektiivne põhjus on see, et elu muutub ka väga kiiresti ja seadused peavad muudatustega kaasas käima ja vahel isegi muudatusi esile kutsuma või neid kiirendama. Teine, subjektiivsemat laadi põhjus on see, et seadustega reguleeritakse asju, mida ei peaks üldse õigusnormidega reguleerima. Näiteks mitmesuguseid tehnilisi üksikasju, mis peaksid sisalduma määrustes või isegi praktika kujundamisel antavates juhistes. Ilmne näide on andmekogude põhimäärused, mis on läinud nii üksikasjaliseks, et iga infotehnoloogilise lahenduse tehniline muudatus mõnes andmekogus eeldab määruse või teinekord isegi seaduse muutmist. Seadustega tuleb kehtestada põhilised normid õigushüvede tagamiseks, mitte aga rakenduslikud üksikasjad. Praktikas on ka näiteid, kus püüdes ideaali poole muudetakse normide sõnastust. Sellised muudatused on tihti ebavajalikud, sest toovad kaasa rohkem halduskoormust kui õigusselgust. Teisalt on Eesti õiguskorras kõik seadused sedavõrd üksikasjalikud ja omavahel seotud, et muudatus ühes seaduses toob kaasa ka teiste seaduste ja rakendusmääruste muudatused. Õige oleks reguleerida nii vähe kui võimalik ja nii palju kui vajalik. Muudatus õigusloome kiiruses ja mahus saavutada on raske ja ilmselt aitab sellekohane poliitiline otsus, mis suunab kasutama eesmärkide saavutamiseks teisi poliitilise meetmeid, näiteks mitmesuguseid arengukavasid, rahastamismeetmeid ja praktilisi lahendusi. Samas tuleb eelnõude tootmisele piiri panemisel analüüsida õiguskorra kiire muutumise põhjuseid ja välja töötada kriteeriumid, millal kasutada õiguslikke vahendeid ja millal muid vahendeid. Teine teoorias tuntud vahend on dereguleerimine, mille käigus vaadatakse üle ja tunnistatakse kehtetuks ebavajalikud normid. Paradoks on selles, et dereguleerimine eeldab ka normide muutmist.

Palun nimetage, milline oli Teie hinnangul 2014. aastal parim ja milline halvim õigusakt? Parima ja halvima seaduse konkursil lähevad arvesse riigikogu poolt vastuvõetud seadused, valitsuse määrused ning ministri või kohaliku omavalitsuse määrused. Palun põhjendage oma valikut.

2014. aasta parimate õigusaktidena tooksin välja kaks seadust aga kindlasti on neid veel. Need on need, mis on minule heast küljest silma hakanud.

Karistusseadustiku revisjon - läbimõeldud, mõjud hinnatud, kaasatud parimaid asjatundjaid ning antud piisav aeg jõustumiseks ja rakenduslikeks eeltegevusteks.

Õigusaktide revisjoniga seoses seaduste muutmise ja kehtetuks tunnistamise seaduse – näide dereguleerimisest. Tunnistas kehtetuks 51 Eesti õiguskorras ebavajalikku seadust ja vähendas sellega normide hulka.

Halvima väljatoomisel jään hätta, loodan, et konkursil valitakse sobivaim kandidaat.

Õigusloomes on tihti kaasamine vormiline. Eelnõu saadetakse  pärast selle valmimist arvamuse andmiseks. Tegelikult tuleb kaasata huvigruppe varasemas staadiumis. Juba siis kui eelnõu väljatöötamiskavatsust ette valmistama hakatakse. See tagab ühest küljest eelnõu kirjutajatele suurema praktilistest probleemidest arusaamise ning teisalt normide rakendajate ja adressaatide parema arusaamise tulevasest regulatsioonist.

Võimalikult varases staadiumis  huvigruppide kaasamine vähendab ka vastuseisu uutele reeglitele, sest nende tagamaadest on huvigruppidel parem arusaamine. Teiseks, ei tuleks huvigruppidelt mitte pelgalt arvamust küsida vaid nendega ühiseid arutelusid korraldada. Seda on ka viimasel ajal palju tehtud. Kaasamine nõuab aega ja seda tuleb eelnõu väljatöötajatele anda.

Kui mitte arvestada põhiseadust, mille väljatöötamine toimus Põhiseadusliku Assamblee poolt tavapärasest täiesti erinevas korras ja mille ettevalmistamisse kaasati parimaid Eesti ja väliseksperte, siis on minu hinnangul selleks avaliku teabe seadus. Tema põhine kontseptsioon  on üle kümne aasta muutumatu. Aga tema tegelik, nähtamatu mõju on ülisuur. See, et kogu teave, mis avalike ülesannete täitmisel on suures osas avalik, on ära hoidnud palju korruptsiooni ja onupojapoliitikat, sest kõik võib tulla avalikuks. Samuti on see seadus kiirendanud teabe levitamist internetis, sest nii on avalikul võimul lihtsam täita avaldamiskohustust ja teabenõudeid.

Halvimatest on raske midagi eraldi välja tuua. Aga näiteks 90-ndatest aastatest parkimisseadus, mis sätestas, et parkimistrahv ei aegu kunagi, võrdsustades sellega liiklusrikkumise sisuliselt inimsuse vastase kuriteoga. Õnneks see seadus kehtis lühikest aega.