Terminimaagia kohtutes – Kafka protsess?

Indrek Teder. Foto: Andres Haabu / Postimees

Kohtutee ettevõtmisel on kõige raskem just esimene etapp: jõuda selleni, et kohtunik hakkaks asja sisuliselt arutama. Sageli takerdub halduskohtus löögile saamine vormilise probleemi taha, kas inimese õigusi rikub riigi või kohaliku omavalitsuse üksik- või üldakt, kirjutab õiguskantsler Indrek Teder.

Kui kerge on Eestis pöörduda kohtusse? Põhiseaduse järgi peaks see olema lihtne. Aga kas see ikka on nii? Meie põhiline seadus annab igaühele õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral sõltumatu kohtu poole. See on õigusriigi absoluutne tunnus. Riigikohus on kinnitanud, et isikule tuleb tagada tõhus õiguste kaitse. Praktikas ei ole kohtus õiguse nõutamine sugugi kerge. Kõige raskem on just esimene etapp: astuda üle kohtu lävepaku, et kohtunik hakkaks asja sisuliselt arutama.

Tsiviilasjades on inimeste ja ettevõtjate õigust kohtusse pöörduda pikka aega piiranud kõrged riigilõivud. Riigikohus on viimastel aastatel teinud kümneid lahendeid, kus on tunnistanud ülemäärased riigilõivud põhiseadusvastaseks ja andnud sellega selge signaali seadusandjale, et juurdepääs kohtule peab olema kättesaadavam.

Haldusasjades, kus inimene ja ettevõtja seisavad silmitsi riigi või kohaliku omavalitsusega, ei ole kohtusse pöördumine üldjuhul nii kallis. Tagamaks hõlpsamat juurdepääsu kohtule ja kaitset riigivõimu omavoli eest, on lõivumäärad madalamad. Ühtlasi aitab kohus selles menetluses kaebajat, nt juhendab tõendite kogumisel ja asjaolude selgitamisel.

Kohati tundub mulle aga, et halduskohtus löögile saada võib olla veel keerulisem kui tsiviilkohtus. Nimelt saab inimene halduskohtu uksest üldjuhul sisse siis, kui näitab, et tema õigusi rikub mõni halduse üksikakt. Kui inimese õigusi rikub aga üldakt, siis enamasti kaebust menetlusse ei võeta. Tihti soovitatakse sel juhul pöörduda õiguskantsleri poole, kes saab omakorda üldaktide põhiseaduspärasuse riigikohtus vaidlustada.

Mis on üksikakt ning mis üldakt – mida põhjalikumalt ma kohtupraktikat uurin, seda vähem ma aru saan. Ka riigikohus tõdeb nii mõneski oma lahendis, et «üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri» ning õigusakti «õigusliku olemuse hindamine on õiguslikele kriteeriumidele tuginedes keeruline». Samas sõltub nendest terminitest nii see, kuidas saab inimene kohtusse pöörduda, kui see, mil viisil saab õiguskantsler inimeste ja ettevõtjate õigusi kaitsta.

Minu suurim õigusakti kvalifitseerimise eksimus leidis aset siis, kui vaidlustasin 2010. aastal riigikohtus Tallinna linnavalitsuse määruse, millega kehtestati vee hinnad Tallinnas. Probleem, mida läksin kohtusse lahendama, oli vee liiga kõrge hind tallinlastele. Leidsin, et mul on selle küsimuse kohtu ette toomiseks ka formaalne pädevus: määrus on õigusteooria järgi üldakt, seadus volitas linna andma määrust ning linnavalitsuse õigusakt oli pealkirjastatud määrusena. Akt vastas ka sisult üldkohustusliku õigustloova akti tunnustele. Riigikohus aga ütles, et ma eksin, tegemist on üksikaktiga, ega hakanud vaidlust sisuliselt üldse vaagima. Tallinna vee hinda puudutavad vaidlused ei ole lõplikku lahendust saanud tänaseni.

Kuus kuud pärast Tallinna vee hinna lahendit tegi riigikohtu üldkogu otsuse looduskaitseseadust puudutavas kaasuses. Ka seal oli vaidluse all, mis liiki õigusaktiga oli kaebajate õigusi piiratud (pealkirja järgi määrus hoiualade kaitse alla võtmise kohta). Riigikohus ütles, et «üldnõude kohaselt peaks akti vorm olema vastavuses selle materiaalse sisuga, st Vabariigi Valitsuse õigustloovateks aktideks on määrused ning üksikaktideks korraldused».

Selles kaasuses kvalifitseeris riigikohus inimeste kaebeõiguse paremaks tagamiseks määruse üksikaktiks ning tunnistas seadusesätte selle osa, mis volitas valitsust andma määrust, põhiseadusvastaseks. Samas ütles riigikohus lisaselgitustes, et vahel võib seadusandja siiski anda sisult üksikakti ka määrusena, kui määruse andmisel arvestada rohkem inimeste menetluslike õigustega ja tagada vaidlustamisvõimalus.

Selline terminimaagia ja segadus on koormav. Näiteks uued Tallinna plaanitavad alkoholimüügi piirangud: pühapäevane müügikeeld on kehtestatud üksikaktiga, müügipinna ruutmeetrite piirangu kehtestab linn ilmselt üldaktiga. Ettevõtjate õigusi mõjutavad need piirangud ühtemoodi. Kelle poole peavad nad oma õiguste kaitseks pöörduma – kas õiguskantsleri, halduskohtu või mõlema poole? Kõige kurvem ongi see, et inimesed ja ettevõtjad peavad tihti raiskama aega ja raha selleks, et vaielda kohtuga, kas nad on toonud oma vaidluse õige kohtu ette. Sisuline õiguslik probleem on justkui teisejärguline, esmatähtis on vaielda selle üle, kas vaidlus toimub õiges kohas. Kedagi ei näi huvitavat see, et päris probleemi lahendus viibib seetõttu vahel aastaid.

Kas võiks võtta suuna sellele, et õigusakti vaidlustamisel lähtume õigusakti pealkirjast? Kui selle pealkirjas on «määrus» või «seadus», siis isik seda halduskohtus otse vaidlustada ei saa. Seevastu kõik käskkirjad, korraldused jms üksikaktid oleksid halduskohtus vaidlustatavad. See eeldaks väga kvaliteetset õigusloomet. Teine lähenemine, mida ma ise toetan, on niisugune, et olenemata sellest, millist liiki õigusakti isik halduskohtus vaidlustab, võtab kohus selle menetlusse, kui asjas esineb sisuline probleem. Sellel lähenemisel on kindlasti puudusi, kuid selle rakendamisel saaks sisulised vaidlused kohtus lahenduse mõistliku aja jooksul. Seda nõuab põhiseadus.