Hanno Pevkur: milline seadus on hea seadus?

Hanno Pevkur. Foto: Peeter Langovits / Postimees

Elu on alati kirevam ja liikuvam, kui ükski seadus suudab sätes­tada või ükski õigusmeister lõpuni ette näha, kirjutab justiitsminister Hanno Pevkur.

Mida avatum on võimusüsteem, seda kergemini pääsevad sinna sisse rahahuvid, lobistid ja fanaatikud.» Nii kirjeldab India päritolu Ameerika ajakirjanik Fareed Zakaria kaasamist oma raamatus «Vabaduse tulevik» ja jätkab samas: «Washingtonis toimunud muutused ei seisne mitte selles, et poliitikud on ennast isoleerinud Ameerika rahvast ega taha kuulda rahva soove ning arvamusi. Muutunud on hoopis see, et nad enam ei tegelegi suurt millegi muuga kui Ameerika rahva kuulamisega.»

Sellise äärmuseni ei ole meie siin Eestis kindlasti jõudnud, aga pärast päevatoimetuste virvarri on vahel hea toolileenile nõjatuda ja mõtiskleda, kui kaugele meie soovid võiksid ulatuda ning kus tuleb ette piir. Kes on need olulised huvigrupid, keda seaduseelnõude väljatöötamisel kaasata? Kas kõige kõlavama häälega huvigrupp on see, kelle soove tuleks enim arvesse võtta? Kas kõik puudutatud huvigrupid on ikka kaasatud ja võib öelda, et valmimas on hea seadus?

Vaieldamatult annab oma väärika panuse nendele küsimustele vastuse leidmisel Teenusmajanduse Koja ja Postimehe korraldatav parima ja halvima seaduse konkurss. On ju paljudes valdkondades oma põnevust tekitav ja head konkurentsi toetav autasustamisprojekt. Valitakse aasta parim sportlane, parim film, parim raamat, parim toiduaine... Nimekiri on pikk. Seetõttu võtan siinkohal kiita Teenusmajanduse Koda ja Postimeest.

Võimalus olla esiletõstetud aitab kindlasti kaasa eluterve konkurentsi tekkele ja hea õigusloome tava pingsamale järgimisele. Pealegi ei taha ju keegi olla õigusloome n-ö Kuldse Vaarika nominent, veel vähem laureaat. Samuti on sellel projektil tänuväärne roll õigusloome «standardite» tutvustamisel avalikkusele. Parima ja halvima esiletoomine õpetab oma lihtsas vormis inimesi jälgima seadusloomeprotsessi kogu selle pikkuses, õpetab kaasa rääkima ning kasutama oma võimu ja järelevalveõigust.

Samas tasub alati meeles pidada, et ajakirjanduse veergudel tõstetakse esile ehk kümmekond seadust, mis probleemide emotsionaalse tooni või kõlava häälega huvigruppide toel enim tähelepanu pälvivad. Tegelikult esitatakse justiitsministeeriumile aastas 170–180 seaduseelnõu, milles kõigis peab kaasamisprotsess olema juba eelnevalt läbi viidud.

Kaasamine ja selle õige rakendamine on aga kindlasti miski, mida me Eestis alles õpime. Õpime kaasama ja õpime kaasatud olema, et ei juhtuks see, mida kirjeldab Zakaria, ehk et kaasamisega üle vindi ei keerataks ja kaasamine farsiks ei muutuks. Loomulikult aitab igasugusele kaasarääkimisele kaasa kodanikuühiskonna areng ja rahva hääle jõulisem esiletulek. Me oleme teel, kuid tuleb tõdeda, et täit selgust meil kaasamise perfektsest olemusest veel ei ole ja kohati tegutseme endiselt katse-eksituse meetodil. Samuti on elu alati kirevam ja liikuvam, kui ükski seadus suudab sätestada või ükski õigusmeister lõpuni ette näha.

Igal juhul võib öelda, et kaasamise ideaaleesmärgini on meil veel minna ja hea õigusloome tava eestseisjana rõhutan pidevalt selle olulisust. Siiski kerkib küsimus, kus see ideaaleesmärk siis asub, või õigemini, kus on tasakaalupunkt ja kas selle ideaaleesmärgi täitmisel saame ka ideaalse või hea seaduse.

Milline aga üldse on hea seadus? Lihtsalt vastates on hea seadus selge, arusaadav ja põhjendatud ning selle mõju on prognoositav. Natuke pikemalt vastates on hea õigusloome tava järgi hea see seadus, mille väljatöötamine algab põhjalikust eelanalüüsist selle kohta, kas probleemi lahendamiseks on kindlasti vaja uut seadust või saab selle lahendada muul moel.

Seejärel tuleb selgitada, millised mõjud võivad uue seadusega kaasneda Eestis ja ka rahvusvahelisel tasandil, samuti tuleb mõjusid hinnata pärast õigusakti jõustumist. Olulisim on, et kõige selle juures oleks arvestatud huvirühmade soovide ja vajadustega ning muudatused oleksid ühiskonnale vajalikud ja arusaadavad. Samas peame mõistma, et kuigi seadusandja ja valitsuse ülesanne on ära kuulata ja kaasata kõik vajalikud huvigrupid, ei saa kaasatud eeldada, et kõik nende ettepanekud seadusesse ka jõuavad, kuna vaatamata korduvatele aruteludele huvigruppidega jäävad erinevad huvigrupid dia­metraalselt erinevatele seisukohtadele ja kõiki rahuldavat tulemust ei sünni.

Milline on aga halb seadus? Kui hea seaduse retsept on pikk ja tähtis on iga osa, siis halva seaduse puhul piisab ühest tõrvatilgast. Tavaliselt kaasatakse huvirühmi liiga vähe või hinnatakse mõjusid valesti. Ehk jälle jõuame tagasi kaasamise teema juurde. Hea õigusloome nõuab põhjalikku eelanalüüsi, mõjude analüüsi, kaasamist, kaasamist ja veel kord kaasamist ning hiljem mõjude järelhindamist. See tähendab palju aega ja tööd, kuid põhjendatud, arusaadavat ja vajalikku ühiskondlikku muutust ei olegi võimalik saavutada ilma korraliku eeltööta.

Kindlasti võivad kõik ministrid tuua arvukaid näiteid, kus kaasamist viidi läbi väga laialdaselt. Märgiksin siinkohal justiitsministeeriumi tööpõllult eelmise aasta eredaima näitena korruptsioonivastase strateegia ja varasemast kogemusest lastekaitseseaduse ettevalmistamise, kus kaasatute hulk küündis kolmekohaliste arvudeni. Justiitsministeeriumi aasta projektiks 2013 valitud korruptsioonivastane strateegia ei ole küll seaduseelnõu, kuid meie õigusruumi oluliselt kujundava projektina on see näide hea õigusloome tava rakendamisest.

Möönan, et arusaamad seadusloomest ja seaduste ettevalmistamisest ei pruugi kattuda, kuid üldisemalt peame mõistma, et seadused on vaid abivahendid elu korraldamiseks ja peamiseks jääb siiski inimeste vaba tahe ning terve mõistus. Kui on aga vaja leida piiri selleks, kui detailselt mõnda eluvaldkonda seadusega korraldada, tulebki vaadata neid koostisosi, mis teevad seadusest hea seaduse: analüüsimine, arutlemine, mõjude hindamine, selgitamine ja teema selgeks vaidlemine kaasamise käigus. Mida rohkem me hea õigusloome põhimõtteid järgime, seda kindlamad võime olla, et aina rohkem sünnib Oscari-väärilisi seadusi.