Urmas Arumäe.

FOTO: Mihkel Maripuu

EBSi õiguse ja avaliku halduse õppetooli dotsent vandeadvokaat ja endine justiitsminister Urmas Arumäe kirjutab Postimehe arvamusportaalis, et haldusterritoriaalset reformi takistab Eestis peamiselt inimeste hirm kaotada oma turvalist positsiooni.

Alljärgnevas artiklis tuleb põgusalt juttu omavalitsusüksuste ühinemise või liitumise (Ü/L) probleemidest, aga ka haldusterritoriaalse reformi (HTR) mittetoimumise põhjustest.

Kokkuvõtvalt saab tõdeda, et HTRist on aastakümneid räägitud, kuid reformi läbiviimine seisab poliitikute taga – nad pole võimelised saavutama kokkulepet. Ü/L on üsna pisikeste kukesammudega liikuma hakanud, kuid seisab külapoliitikute taga – nad pole võimelised saavutama kokkulepet.

Hirm

See poliitikute võimetus (nii riigi kui omavalitsusüksuste tasandil) tuleneb hirmust. Hirmu all tuleb siin mõista tundmust või kogemuslikku suhtumist harjumuspärast heaolu ähvardavasse olukorda, kui ei olda kindlad, kuidas enda turvalisust tagada. Esineb ka haiguslikku hirmu, ehk foobiat. Hirm kutsub esile vastu- või vältimiskäitumise. Tekib nagu surnud ring - vältimine vähendab hetkeliselt hirmu, mis omakorda kinnitab/õigustab vältimist ja see reaktsioon kordub ja kordub...

Millistest hirmudest me siinkohal räägime? Hirm kaotada oma töö- või ametikoht, hirm, et isiklikud või seotud isikute äriprojektid jäävad seisma, hirm kaotada toetus erakonnale, hirm kaotada võim. Loetelu ei ole ammendav.

Need kõik on väga egoistlikud (isekesksed, iseennast tähtsustavad) hirmud. Sellega ei taha siinkirjutaja kutsuda üles totaalsele altruismile ega väita, et egoism iseloomuomadusena läbinisti halb on - see aitab inimest paljudes olukordades läbi enese väärtustamise säilitada enesehinnangut. Poliitikas viib egoism aga sageli ebalojaalsuse ja huvide konfliktini.

Ebalojaalsus ja huvide konflikt

Iseasi, kas meil kehtiva vaba mandaadi tingimusis saab valitute ebalojaalsust valijatele üldse ette heita, kuna vaba mandaat tähendab muu hulgas ka seda, et riigikogu või volikogu liige pole õiguslikult seotud valimiseelsete lubadustega ning ta peab saama langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt. Seejuures tähendab vaba mandaadi põhimõte ka vabadust oma maailmavaatelisi seisukohti ja/või erakondlikke eelistusi muuta ilma võimalike sanktsioonide ja hukkamõistuta.

Siiski ei lükka vaba mandaadi põhimõte ümber huvide konflikti välistamise nõuet, mille lihtsustatud käsitluse järgi peab töötaja jaoks olema esimesel kohal tööandja huvi ja alles siis isiklik huvi - ehk siis lubamatu on iseenda tähtsustamine ja käitumine enda huvides, seades enda vajadused tööandja omadest kõrgemale.

Tööandjaks on valija, kes maksab ka palga (tõsi, valija ja maksumaksja ei pruugi alati kattuda, aga see pole antud juhul teema). Kui valijad nõuavad reforme (või ka valdade ühinemist/liitumist), poliitikud aga eelistavad oma isiklike, erakondlike vms hirmude tõttu reforme mitte läbi viia, on tegemist klassikalise huvide konfliktiga.

Hakkame õigeid asju tegema õigesti!

Mida siis ette võtta? Võtta eesmärgiks inimloomust muutma hakata oleks sama mõttetu plaan kui idee panna jõed vastassuunas voolama. Kui aeg ja sellega kaasnev põlvkondade vahetus inimesi muudab, on iseasi – loota ju ikka võib. Lihtsalt oodates ei muutu aga midagi.

On viimane aeg hakata õigeid asju tegema õigesti! Meie võimuses on riigi- ja omavalitsusüksuste tasandil läbiviimist vajavaid õigeid muudatusi (HTR, Ü/L jt) õigesti läbi viia.

Võtmesõnaks muudatuste juhtimine

Juhtimisteadus, aga ka selle rakendamise näited arenenud riikide reformide läbiviimisel, julgustavad rakendama muudatuste juhtimise teooriat ja praktikat.

Tegemist on ühe postmodernistliku juhtimisteooriaga, kus muu hulgas uuritakse ebaõigluse, asümmeetrilise mõjuvõimu, ebatäpse kommunikatsiooni ja eneseteadvusega seonduvaid küsimusi. Probleemi käsitletakse seisukohast, et  nt muudatuste  läbiviimiseks on olulised organisatsiooni liikmete mitmetahulised huvid. Seetõttu pööratakse põhitähelepanu mõjutamisele ideede ja tegevuse kaudu, mis muu hulgas aitab ka hirmudest üle saada. Muudatuste läbiviimine eeldab häid eestvedajaid, kes aitavad ebamääraste olukordadega toime tulla.

J. P. Kotter on sõnastanud muudatuste läbiviimise kaheksa sammu (suurenda möödapääsmatustunnet; pane kokku juhtgrupp;  pane paika visioon; edasta sõnum toetuse saamiseks; anna tegevusvabadus; saavuta lühiajalised tulemused; tegutse edasi; kinnista muudatus). Kõigi nende sammude keskne väljakutse on muuta inimeste käitumist, sh võtta maha ka nende hirmud.

Ma ei tea Eestis küll ühtegi reformi, ühinemist või liitumist, mis oleks läbi viidud muudatuste juhtimise reeglite/põhimõtete järgi. Kui mingit üksikut sammu kaheksast ongi kogemata kasutatud, saab HTRi puhul esile tõsta möödapääsmatuse tunde tekitamist juba aastakümnete jooksul. Tõsi, on olnud ka erinevaid visioone ja koos on käinud ka töörühmad, aga mis on alati puudu jäänud, on selged sõnumid toetuse saamiseks. Toetust ei ole võimalik hankida nii, kui seaduseelnõu virutatakse lauale ja antakse kooskõlastamiseks kuni kuu aega.

Keskendumata siinkohal isikutele, tuleb tõdeda, et Eestis puudub HTRi läbiviimiseks sobilik juhtimisstruktuur. Ühe ministeeriumi väikese portfelliga minister ei suuda mitte kunagi HTRi läbi viia, kui peaminister seda ei soovi ega toeta. Kui HTRiga oleks tõsi taga, tuleks luua ka vastav muutmise kui protsessi juhtimisstruktuur, mille tipus on peaminister.

Reform (ka Ü/L) on muutmise protsess, mille tulemusel peaks saabuma muudatus. Seda protsessi ei ole võimalik edukalt läbi viia vastava protsessi juhtimise reegleid eirates. Muudatuste juhtimine on muutmise struktureeritud lähenemisviis ja peab olema rakendatud teiste hulgas ka ühiskondlike muudatuste saavutamiseks, et praegusest soovimatust seisundist üle minna soovitud tulevikuseisundisse.

Ka meedias on neid küsimusi erineva nurga alt põgusalt käsitletud ja leitud, et edukas muutmine nõuab asjassepuutuvate inimeste kaasamist ja nende osalemist. See aga eeldab protsessi juhtide professionaalsust, sh valitsuse (riigi ja omavalitsusüksuste valitsused) võimet ette näha makro- ja mikrokeskkonna suundumusi ning hinnata, milline on muudatuse tõenäoline mõju elanike, ametnike ja teiste avaliku sektori töötajate käitumisele, haldus- ja tööprotsessidele, tehnoloogilistele tingimustele ja motivatsioonile. On väga oluline, et valitsus prognoosiks elanike, ametnike ja teiste avaliku sektori töötajate reaktsioone ning kavandaks protsesse nii, et see toetaks asjassepuutuvaid isikuid muutmise aktsepteerimisel. Alles seejärel saab protsessi täies mahus rakendada, jälgida selle tõhusust ja vajadusel seda kohandada.

Meil ei ole enam aega! Samas teame, et järgmine võimalus HTRiga algust teha on alles pärast lähenevaid riigikogu valimisi. Ma ei ole väga kindel, et täna intellektuaalselt huvitava teemana osasid inimesi erutav tõmbekeskuste mudel saab olema see, mida hakatakse ellu rakendama. Kui aga nii peaks minema, ei tohi unustada ühistranspordi reformimist. Põhimõtteliselt on ju kaks lahendust – avalikud teenused viiakse inimeste juurde või viiakse inimesed avalike teenuste juurde. Tõmbekeskuste mudel eeldab inimeste viimist teenuste juurde  ja see ei ole võimalik ilma ühistranspordi reformimise ja eelisarendamiseta.