Veiko Sepp: haldusreform – ravim või mürk?

Veiko Sepp. Foto: SCANPIX

Haldusreform on vajalik, aga selle põhjendusi ja lahendusi tuleb otsida mujalt kui enamiku valijaskonna hetkevajadustele ja -soovidele vastu tulemine. Näiteks käsitleda seda ühe sammuna Eesti ühiskonna enesearendamise projektist, kirjutab analüütik Veiko Sepp.

Esimene samm, mida kohaliku omavalitsuse reformi ühiskondliku kokkuleppe saavutamine nõuab, on vastata küsimusele reformi eesmärkide ulatuse kohta – kas reformi eesmärk peaks piirduma parema halduskorraldusega, sisaldama valitsemise küsimusi ka laiemalt või on eesmärk hoopis parem ühiskond, millele muudatused haldus- ja valitsemiskorralduses kaasa aitavad.

Kui üks erakond deklareerib, et haldusreform tuleb läbi viia teaduspõhiselt, saab selle arvamusega muidugi nõustuda. Praktilisemal tasandil see tees reformi edu siiski ei taga. Kohaliku omavalitsuse reformi eesmärkide kokkuleppimine ja sõnastamine on poliitikute ülesanne ning vastutuse lükkamine teadusele siin head ei too.

Teadusi, mis võiksid haldusreformi läbiviimist kasulikul moel teadmistega varustada, ja teadlasi, kes sooviksid oma lahendusi välja pakkuda või töötada, on Eestis mitu. Võib kindel olla, et juhul kui reformi eesmärkide küsimus lahtiseks jätta, annaks teadlaste töö suure hulga huvipakkuvaid, aga rakendamisel ühiskonna arengut erinevalt mõjutavaid kontseptsioone – kõik ühest või teisest vaatepunktist teaduslikud ja tõesed.

Kui lähtuda arusaamisest, et kohaliku omavalitsuse korraldus ei ole asi iseenesest, vaid üks oluline ühiskonna institutsionaalne struktuur teiste seas, ei saa reformi lahenduste teaduslikul väljatöötamisel piirduda üksnes halduslike või valitsemiseesmärkidega. Vähemalt sama oluline on arvestada reformi mõju ühiskonna arengule tervikuna.

Järgnevalt käsitlen mõningaid võtmeaspekte, mis sellisest laiast eesmärgipüstitusest lähtuva reformi edukust eeldatavalt kujundavad ning millele teadlased võiksid haldus- ja valitsemisküsimuste kõrval tähelepanu pöörata. Eesti arengu seisukohast tõstatub ühe keskse ülesandena reformi mõju ühiskonna arengu regionaalsele tasakaalustatusele – kas reform panustab inimeste heaolule kõikjal Eestis või hoopis halvendab seda.

Ühelt poolt näitavad riiklik statistika ja uuringud Eesti regionaalse arengu tasakaalustamatust. Järjest enam on arenguvõime (majandusstruktuur, tootlikkus, elanike haridustase) kontsentreerumas linnaregioonidesse. Väärtuslikud ja hinnatud töökohad koonduvad Tallinna ja Tartusse.  
Teiselt poolt on sissetulekute ja tööhõive erinevused arengukeskuste ja teiste piirkondade vahel viimastel aastatel vähenenud. See tähendab, et Eesti maakondade elanikud pole nii vaesed, kui sealsed majanduslikud eeldused oodata lubaksid.

Sellisest seisundist ja trendidest tuleneb riigi jaoks kriitilise tähtsusega küsimus: kas kahe kasvukeskusega arengumudeliga saab ülal pidada kogu riiki?
On üldtuntud tõsiasi, et Eesti kohalikel omavalitsustel on erinev võime kohtadel elu korraldada ja haldusülesandeid täita. Paljude – kuid mitte kõigi – praeguste või mõeldavate omavalitsuslike ülesannete jaoks on olemasolevad üksused liialt väikesed. Sellest tuletatakse tavaliselt vajadus valdade ja linnade liitmiseks. 

Kui mõelda üksikisiku seisukohast, siis tema jaoks pole oluline, kui efektiivselt omavalitsus mingit teenust korraldab, vaid teenus ise. Üldistatult saab väita, et põhiteenuste – nagu alus- ja üldharidus, mitmed sotsiaalhoolekande ja vaba aja teenused – kättesaadavuse osas on praegusel territoriaalselt killustunud kohaliku omavalitsuse süsteemil ühtlustav roll elukeskkonnale Eestis. Kaasneva suhteliselt madala kuluefektiivsuse maksab riik eelarvest kinni. Nii kohaliku omavalitsuse eelarvete tulude tasandamine kui ka toetusfondide rakendamise poliitika soosib väiksema kohaliku eelarvega, madalama omatulude baasiga ja perifeersete omavalitsusüksuste elanikke. Kui omavalitsusi kuluefektiivsuse suurendamiseks liita, kujuneb oht, et põhiteenuste kättesaadavus halveneb ja elukeskkonna kvaliteedi regionaalne ebavõrdsus suureneb.

Kuigi kohaliku omavalitsuse teenuste kvaliteedis ja (baastaset ületavas) mitmekesisuses esineb omavalitsusüksuste vahel tõepoolest märkimisväärseid erisusi, ei tulene ka sellest paratamatut vajadust kohaliku omavalitsuse üksuste liitmist sisaldava reformi läbiviimiseks. Suur osa perifeersetes piirkondades elavatest inimestest on kohandunud olemasoleva teenuste tasemega ja elanikkonna nõudlus muutuste järele on seal nõrk. Veelgi olulisem: inimeste hinnangut elukeskkonnale ja elukohavalikuid määravad eelkõige soovitud töökoha olemasolu, edasiõppimise ja karjäärivõimalused, võimalus tarbida meelelahutuslikke teenuseid. Kohaliku omavalitsuse roll nende elukeskkonna tahkude kujundamisel on võrdluses riigi- või erasektoriga tagasihoidlik ning üksuste liitmine seda kuidagi ei suurenda.

Eelkirjeldatust ei tohiks aga tuletada järeldust, et kohaliku omavalitsuse reform pole Eesti ühiskonna arengu seisukohast vajalik. Küll tuleks reformi põhjendusi ja lahendusi otsida mujalt kui enamiku valijaskonna hetkevajadustele ja -soovidele vastu tulemine. Näiteks käsitleda seda ühe sammuna Eesti ühiskonna jätkuva moderniseerimise ja enesearendamise projektis.

Esmaseks ülesandeks riigi tasakaalustatud arengu tagamisel on vältida regionaalset segregatsiooni inimeste aktiivsuse, vastutusvõime, enesearendamise tahte ning nende poolt elukeskkonnale seatavate nõuete alusel. Kohaliku omavalitsuse reform võiks seega luua eeldusi selleks, et kohalikud elanikud võtaksid oluliselt suurema vastutuse oma piirkonna arengu eest. Eestis keskendub enamik omavalitsusüksustest kohustuslike põhiteenuste korraldamisele ja riiklike projektitoetuste kaasfinantseerimise tagamisele. Valdav osa kohaliku omavalitsuse üksusi on üksnes riikliku regionaalpoliitika kasusaajad – vastutus ja otsustamine on koondatud riigi kätte. See, et Eesti haldus- ja valitsemiskorraldust iseloomustab kohaliku omavalitsuse vähene mõju elukeskkonna kvalitatiivselt oluliste erisuste kujundamisel, tuleks niisiis määratleda kui reformi käigus lahendamist vajav probleem.

Juhul kui lähtuda sellisest arusaamisest, pakub ennast kõige ilmsema valikuna reform, milles laiendatakse kohalike omavalitsuste ülesannete ringi riiklike ülesannete arvelt (nt töö­turu küsimused, ettevõtluse arendamine, kutseharidus). Olukorras, kus omavalitsusüksused on erineva tulubaasi ja haldusvõimega, eeldaks lisanduvate ja tegelikult ka paljude olemasolevate ülesannete täitmine ühtlasel kvaliteeditasemel kogu riigis kohaliku omavalitsuse ülesannete jagamist vähemalt kahte rühma – esmatasandi ülesanneteks ja regionaalseteks ülesanneteks.

Kuna üksikisiku jaoks on elukeskkonna üheks kriitilisemaks faktoriks töökohtade olemasolu, tuleks tõsiselt arvestada ka reformi mõjudega tööturule. Regionaalarengu seisukohast on võtmeküsimuseks kõrgharidusega spetsialistidele pakutavate arenemis- ja karjäärivõimaluste regionaalne jaotus. Parimad avaliku sektori tööandjad – valitsus- ja riigiasutused, ülikoolid – on koondunud põhiliselt Tallinna ja Tartusse.

Kohaliku omavalitsuse loodud töökohad küll ühtlustavad arvuliselt avaliku sektori töökohtade paiknemist, kuid kui välja arvata mõned suuremad linnad, on kohaliku omavalitsuse üksuste haldusstruktuurid õhukesed ja märkimisväärset tööalast karjääri on võimalik teha üksnes poliitikas osaledes. Reformi üheks eesmärgiks võiks seega olla ka institutsionaalsel tasandil tingimuste loomine mittepoliitiliseks tööalaseks arenguks kohaliku omavalitsuse süsteemis.

Kokkuvõttes võiks sellise, ühiskonna regionaalset tasakaalu tähtsustava reformi oluliseks põhimõtteks olla, et muudatustega ei loodaks eeldusi regionaalse arengu tasakaalustamatuse kasvule. Lahenduste otsimisel tuleks võimalusel vältida väiksemate ja perifeersete omavalitsusüksuste institutsionaalset nõrgestamist ning kohalike liidrite väljarännet. Samuti ei tohiks reform halvendada töökohtade kättesaadavust väljaspool suuremaid keskusi või vähendada elanike võimalusi osaleda poliitikate kujundamisel. Küll on vajalik viia riigi haldus- ja valitsemiskorraldus suuremasse kooskõlla ühiskonna muude struktuuride komplekssema territoriaalse loogikaga, kui seda on jagunemine linnadeks ja valdadeks. Kohaliku omavalitsuse korraldamine kahetasandilisena pakub siin eeldatavasti praegusest mitmekesisemaid võimalusi, kuid selge on, et kui tahes suurepärane halduskorraldus ilma enam-vähem ausate poliitikute ja pädevate ametniketa iseenesest läbimurret elukeskkonna suhtelises kvaliteedis põhjustada ei saa.