Mart Laanemäe: liidukantsleri ainulaadne amet

Foto: Corbis/Scanpix

Saksamaa liidukantsler täidab maailmas ainulaadset ametit. Ta on ühtaegu võimu kehastus ja samas see, kelle kaudu mitte ainult iga sakslane, vaid ka paljud inimesed mujal mõõdavad oma kohta Saksamaa asjaajamises.

Euroopas on vähe riike, mis on nii mitmekesised inimeste, kultuuride, poliitiliste tasandite, usundite ja isegi keelte poolest kui Saksamaa. Peamiseks põhjuseks, miks Saksamaal on siiani säilinud palju kohalikku eripära, on ühise riigi suhteliselt hiljutine moodustamine – mõne arvates tekkis tänapäeva Saksamaa alles 1990. aastal. Kohalikud väärtused ja kohapealne võim on Saksamaal suure tähtsusega ja liidu institutsioonide võim on põhiseadusega selgelt piiratud.

Ometi peetakse nii Saksamaal kui ka välismaal oluliseks just ühte inimest, liidu valitsuse juhti ehk liidukantslerit. Tal on väga nõudlik amet isegi Saksamaa kohta, kus keegi ei eelda, et midagi peaks iseenesest lihtne olema, ja otsitakse optimaalseid lahendusi kõikidele probleemidele.

Võib väita, et kõik liidukantslerid on omal ajal oma tegudega pälvinud rahvusvaheliselt tähelepanu, kui tinglikult kõrvale jätta suhteliselt lühidalt ametis olnud Kurt Georg Kiesinger. Nimed Konrad Adenauer, Ludwig Erhard, Willy Brandt, Helmut Schmidt, Helmut Kohl, Gerhard Schröder ja Angela Merkel on jäädvustatud Euroopa ja maailma ajalukku.

Märkimisväärne on, et nad kõik võitsid vähemalt ühed valimised liidukantslerina.

Kahtlemata aitab liidukantsleri ametikohal olija tuntusele kaasa näiline sarnasus kunagise keisririigi riigikantsleri (Reichskanzler) ametiga, mida täitis esimesena ja kujundas maailmakuulus Otto von Bismarck. Kuid juba Bismarcki võim polnud piiramatu, muuhulgas seepärast, et ühest küljest ta allus keisrile ja teisest küljest oli keisririigis mitu peaaegu iseseisvat kuningriiki ja vabalinna, kus kehtisid valdavalt oma seadused.

Tänapäeva liidukantsleril on veelgi vähem otsest võimu. Vastavalt põhiseadusele tegeleb liit ainult nende teemadega, mis on liidu pädevuses, kõik muu – sealhulgas haridus – on liidumaade pädevuses. Liidukantslerile ei jäägi selles olukorras muud rolli, kui juhatada valitsuse istungeid ja anda valitsuse poliitikale üldiseid suuniseid, kusjuures ta peab arvestama kõiki ülaltoodud asjaolusid.

Võib-olla on isegi kõige olulisem asjaolu, et Saksamaal on alati keegi liidukantsler. Umbusaldust saab avaldada ainult konstruktiivselt ehk ainult siis, kui väljakutsujal on «hääled koos». Kui teda valitakse, siis ta ongi liidukantsler. Ka selles mõttes kehastab liidukantsler riigi järjepidevust – isegi liidupresidendita on Saksamaa hakkama saanud, sest liidunõukogus eesistujaks oleva liidumaa valitsuse juht võib ajutiselt täita presidendi ülesandeid, kuid liidukantslerita mitte.

Ent võib-olla on kõige olulisem, kui saab poliitikat arutades öelda inimese nime (mis on liidukantsleri puhul tavaliselt olnud ühe- või kahesilbiline) kui Bundeskanzlerin, nagu on tänapäeval. Ilmselt ongi sakslase jaoks liidukantsleri isik see, mis eestlase jaoks on «riik».

Saksamaad ei juhi ükski inimene otse, vaid riiki juhitakse mitmel tasandil ja erinevate kollektiivide otsustusprotsesside kaudu ning seetõttu arvatakse, et ühiskonnas on tekkinud vajadus kellegi järele, kes kogu toimuva eest vastutuse enda peale võtab, isegi kui tal on selle üle vähe reaalset mõju.

Nimelt on Saksamaal olemas palju olulisi valitsusi – liit ja 15 liidumaad, on olemas parlamendi alamkoda liidupäev ja parlamendi ülemkoda liidunõukogu, 13 maapäeva ning Hamburgi ja Bremeni kodanikuesindused (Bürgerschaft). Nad kõik võtavad pidevalt vastu seadusi ja nende rakendusakte. Tuhanded inimesed liidu ja liidumaade tasandil vaatavad läbi kõik haldusaktid, mille alusel Saksamaad juhitakse.

Osa tegeleb Euroopa Liidu asjadega ja on kindlasti ekslik arvata, et kõik, mida Saksamaa arvab ELi kohta, on see, mida ütleb liidukantsler. Tegelikult on Saksamaa seisukohad mitmel tasandil kooskõlastatud ja peaksid väljendama laiemat konsensust riigi sees.

Isegi enamus parlamendis ei taga reaalset võimu, sest liidunõukogu koosseis sõltub sellest, kes liidumaades parasjagu valitseb, mistõttu on väga sageli – ka praegu – ette tulnud, et liidunõukogus on enamuses need erakonnad, kes liidupäevas on opositsioonis, ja seepärast nõuab iga seaduseelnõu põhjalikku kooskõlastust, et parlamendi mõlema koja heakskiitu saada. Liidukantsler saab protsessi mõjutada eelkõige oskusliku läbirääkijana, sest otseseid mõjutusvahendeid talle antud ei ole.

Saksamaa parlamentide valimise süsteem vajab iseenesest juba põhjalikku tutvumist.

Liidunõukogu on erand, seal istuvad liidumaade esindajad ja koosseis muutub pidevalt vastavalt liidumaade valimistulemustele.

Liidu- ja maapäeva valimistel on igal valijal kaks häält (lihtsustatult võib öelda, et eestlase jaoks on need kaks häält koos): ühe hääle annab isikule valimisringkonnas, teise annab erakonnale, mille alusel valitakse lisakandidaate erakondade valimisnimekirjadest igal liidumaal. Parlamendi koosseisu arvatakse kõigepealt kandidaadid, kes on oma valimisringkonnas (neid on 299) kõige rohkem hääli saanud. Siis loetakse kokku «teised hääled» ning asutakse parlamenti täiendavalt komplekteerima, võttes abiks meilgi kasutatava d’Hondti meetodi.

Lõplik koosseis peab vastama «teise hääle» jaotusele, kuid kõrvale jäetakse kõik erakonnad, mis on saanud vähem kui viis protsenti häältest. Seetõttu tekib parlamendis rohkem kohti, kui on valimisringkondi, et suhtarvud oleksid õiged.

Eriti tugevatelt poliitikutelt on erakonnad nõudnud, et nad võidaksid isikumandaadi. Nad asetatakse erakonna valimisnimekirjas nii kaugele taha, et nad selle kaudu parlamenti ei pääseks. Eelmistel valimistel said paljud sellega hakkama, aga meelde jäi roheliste juht Cem Özdemir, kes väga tasavägise valimise napilt kaotas.

Samas on igal erakonnal üks juhtkuju, keda nimetatakse liidukantsleri kandidaadiks, ning tema on üldjuhul ühe liidumaa valimisnimekirjas esimesel kohal ja valitakse igal juhul parlamenti, kui erakond valimiskünnise ületab.

Nende erakondade jaoks, kellel on suhteliselt vähe toetajaid, on teine hääl ülioluline, sest harva pääsevad nende esindajad parlamenti otsemandaadiga. Mõni erakond on suutnud meelitada valijaid andma teist häält neile, isegi kui esimene hääl läheb mõne teise erakonna kandidaadile.

Seepärast pole haruldane, kui üks erakond võidab enamiku valimisringkondadest, aga kaotab valimised. Tulemusena on Saksamaal väga raske täpselt ennustada, milline saab olema parlamendi lõplik koosseis. Tavaks on moodustada koalitsioonivalitsusi (Baier on erand, kus koalitsioone moodustatakse harva). Liidu tasandil moodustavad Angela Merkeli juhitud erakond CDU ja ainult Baieris tegutsev CSU alati ühe fraktsiooni, mistõttu praeguses valitsuskoalitsioonis on formaalselt vaadates kolm erakonda.

Ent vaatamata sellele, et parlamendiliikmed kuuluvad valdavalt erakondadesse, on nad oma otsustes täiesti vabad ja sõltumatud ega jäta seda õigust kasutamata. On juhtunud, et valitsuskoalitsiooni kuuluv parlamendisaadik vaidlustab oma valitsuse esitatud ja parlamendis heaks kiidetud otsuse kohtus.

Ka kohtute mõju on Saksamaal suur ja kohus on korduvalt poliitilisi otsuseid muutnud. See tähendab, et seaduse jõustumise protsessi lõppu ei saa alati täpselt ennustada.

Valitsuse moodustamisel tuleb lisaks valitsuskoalitsiooni liikmete eriarvamustele arvestada sellega, et ministritel omakorda on oma pädevuste raames täielik otsustusõigus.

Seega on liidukantsler sunnitud kasutama kõiki mõeldavaid poliitilisi meetmeid, et riiki juhtida. Angela Merkelile on küll tavaks ette heita, et ta midagi ei otsusta, vaid arutab kõiki asju võimalikult laialt, kuid samas võib ette kujutada, et kui ta seda ei teeks, poleks seegi kellelegi meeltmööda. Ametiaja jooksul pole harvad olnud juhtumid, kus teda on üheaegselt süüdistatud nii liiga nõrgas kui ka liiga jõulises juhtimises. Ometi on tal valijate seas suur toetus.

Kõige olulisem on siiski avaldada valijatele muljet ja sisendada neisse usku, et keegi asju juhib. Helmut Schmidt on küll 94-aastane, aga vaieldamatult Saksamaa juhtivaid arvamusliidreid. Helmut Kohl, kes suutis püsida liidukantslerina 16 aastat, jõudis 1994 rahva silmis nii kaugele, et küsitluste alusel ei soovinud enamik küsitletuist tema jätkamist, kui samas uskus enamik, et ta valitakse tagasi niikuinii. Angela Merkeli puhul tundub olevat teistpidi, enamik tahaks, et ta jätkaks, kuid pole kindel, kuidas ja kellega. See sõltub ikkagi valijate lõplikust otsusest valimispäeval.

Eesti diplomaat Mart Laanemäe on Saksamaal elanud 14 aastat, viimati Eesti suursaadikuna, ning varem kajastanud Saksamaa sündmusi raadios Vaba Euroopas.