Kuidas muuta põhiseadust?

Lauri Mälksoo, Berliini Humboldti Ülikooli õigusteaduse doktorant

Eesti seisab olulise riigiõigusliku küsimuse ees: millisel kujul muuta Euroopa Liiduga ühinedes põhiseadust? Poliitilistes ringkondades näib olevat leidnud toetuse justiitsministeeriumi esitatud idee mitte muuta põhiseadust ennast, vaid «täiendada» seda uue konstitutsioonilise aktiga. Põhiseaduse nn kolmandaks aktiks tituleeritud eelnõu vastuvõtmisega annaks Eesti rahvas ELiga ühinemiseks vajaliku volituse.

Teiseks sätestab eelnõu, et ELi liikmeks saades «kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi». Eelnõule lisatakse seletuskiri, kus rahvale selgitatakse põhiseaduse täiendamise olemust.

Juriidiline maskiball

Sellist menetlusviisi on kritiseeritud eelkõige põhiseaduse normide hägustumise vaatevinklist (Rait Maruste, PM 30.01. ja Allar Jõks, PM 17.04.). Kui konstitutsioon on laiali pillutatud mitmesse õigusakti, mis pealegi osaliselt üksteise sisu muudavad, kahjustab see põhiseaduse arusaadavust.

Samuti pole referendumile tõenäoliselt esitatav eelnõu päris sirgjooneline. Üritab ta ju võimalikult «neutraalseid» väljendeid kasutades isand Freudile huvi pakkuda võivalt alla suruda tegelikku põhiküsimust: mis ikkagi ELi astudes Eesti konstitutsioonilises korras täpselt muutub?

Põhiseadust hakataks kohaldama «liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi arvestades», aga tegeliku vastuseta jääb küsimus, mis ulatuses need õigused ja kohustused ikkagi põhiseadust ennast muudavad.

Selle juriidilise maskiballi iroonia seisneb aga selles, et Eesti põhiseadus on Euroopa «suveränistlikemaid», ent ELis kehtib Euroopa Kohtu sõnastatuna ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõte ka liikmesriikide põhiseaduste suhtes.

Alles põhiseaduse täiendamise seaduse eelnõuga kaasas olevast seletuskirja eelnõust ilmneb, et justiitsministeerium näebki «liitumiselepingust tulenevate õiguste ja kohustuste» all kesksena troonivat ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtet. Paradoksaalselt soovitakse jätta «puutumata» põhiseaduse suveräänsust rõhutav tekst, ent tagaukse - põhiseaduse kolmanda akti seletuskirja - kaudu kiirustatakse tunnustama ELi õiguse ülimuslikkust kogu põhiseaduse üle!

Selline ELi õiguse ülimuslikkuse tingimusteta tunnustamine põhiseaduse üle sisuliselt põhiseaduses endas on ebakohane ja mittevajalik. Siinkirjutaja ei kavatse kuidagi küsimuse alla seada ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtet kui sellist. Vastupidi, tegemist on olulise printsiibiga, mis peab tagama ELi efektiivse toimimise. Eestil pole võimalik ELi astudes valida, kas seda põhimõtet tunnustada või mitte.

Küsimus on pigem ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtte piirides, ja selles, mis kujul seda põhimõtet aktsepteerida. Tundub, et konstitutsioon või selle juurde käiv ametlik seletuskiri poleks ELi õiguse ülimuslikkuse printsiibi reservatsioonideta väljakuulutamiseks õige koht.

On ju tänaseni lahtine küsimus, kui sügavale poliitiline integratsioon Euroopa Liidu raamides peaks ulatuma. Milline saab olema Euroopa Liidu kompetents, millised õigused jäävad liikmesriikidele? Siin on lahtisi otsi ja tõlgendamisvõimalusi veel palju ning enne, kui ELi pädevuse ulatus pole Euroopa tasandil lõplikult määratletud, pole mõistlik blankovolitusi ELi õiguse ülimuslikkuse suhtes konstitutsioonis hakata jagama.

Seni, kuni ELi õigus puudutab vaba kauplemist, turge ja konkurentsi, pole ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtte vajalikkuses kahtlust. Tõsisemat konflikti konstitutsiooniga ei saagi tekkida. Ent lepingute ekstensiivse tõlgendamisega võidakse jõuda vägagi «suveräänsetesse» sfääridesse, mis võivad riivata liikmesriigi identiteeti ja konstitutsiooni keskseid põhimõtteid.

Tuum jäägu esikohale

ELi õigusnormide ja Eesti Vabariigi konstitutsiooni põhiväärtused ei pruugi olla üksüheselt identsed. Näiteks põhiseaduse preambula näeb Eesti Vabariigi ühe ülesandena tagada «eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade». Ent kas ja millal võivad näiteks eesti keelt kaitsvad sätted muutuda «diskrimineerimiseks» ELi õiguse järgi?

Euroopa Liidu lepingu kohaselt peab liit austama liikmesriikide rahvuslikku identiteeti. Aga mis on rahvuslik identiteet, millal on see respekteeritud ja millal mitte? Ja kellele jääb viimane sõna selle üle otsustamisel?

Mitmes ELi liikmesriigis on n-ö igaks juhuks loodud juriidilised «varuväljapääsud» ja garantiid konstitutsiooni kesksete väärtuste kaitseks. Need ei vaidlusta ELi õiguse ülimuslikkuse printsiipi, aga seavad sellele teatud tingimused.

Näiteks Saksamaa põhiseaduse ELi puudutav säte (§ 23) näeb ette teatud tingimused, millele Saksa põhiseaduslik kord ka ELis peab vastama - demokraatia, föderalismi jne printsiibid. Samamoodi tuleb mõista Saksamaa konstitutsioonikohtu otsust Maastrichti lepingu küsimuses.

Seega ei tohiks Eesti kriitikameeleta üle võtta ELi-poolset versiooni pädevusvahekordadest, vaid peaks toetuma ka liikmesriikide kirjutatud ja kirjutamata tingimustele ELi õiguse primaarsuse retseptsioonis.

Põhiseaduse nn kolmas akt ei tohi muutuda Trooja hobuseks, mis tooks konstitutsiooni varjatult võimaluse põhiseaduse enda keskseid põhimõtteid pahupidi pöörata. Seepärast tuleks põhiseaduse kolmanda akti eelnõus vältida otseseid viiteid ELi õiguse ülimuslikkusele kogu põhiseaduse suhtes.

Selle asemel tuleks eelnõu või selle seletuskirja täiendada nii, et Euroopa Liidu õiguse tõlgendamisel ja rakendamisel arvestataks ka «Eesti riikluse üldpõhimõtteid» või «konstitutsiooni alusprintsiipe».

ELi liikmena kehtiks ELi õiguse ülimuslikkuse printsiip Eestile nii nagu iga teisegi liikmesriigi jaoks, ent säärane sõnastus tagaks varuväljapääsu juhuks, kui ELi lepingute tõlgendamine või rakendamine peaks vastu ootusi sattuma täielikku vastuollu konstitutsiooni kesksete põhimõtetega.

Samal teemal: Allar Jõks, PM 17.04; Märt Rask, 29.04.