Põhiseadus muutuste künnisel

Allar Jõks
õiguskantsler

Alates varakevadest ringleb Eesti poliitikute ja juristkonna seas justiitsministeeriumis koostatud plaan põhiseaduse täiendamiseks nn kolmanda aktiga. Minister Märt Raski kava kohaselt annaks referendumile pandava aktiga Eesti rahvas oma riigivõimuorganitele volituse sõlmida Euroopa Liiduga liitumisleping.

Ühtlasi muutuks kolmas akt Eesti põhiseaduse rakendamise ja tõlgendamise aluseks ehk teisisõnu asetuks kogu Euroopa Liidu õigus põhiseaduse suhtes «sulgude ette». Õiguskantslerina pean vajalikuks tuua välja kolmanda akti kitsaskohad, mis tulevikus võivad negatiivselt mõjutada meid kõiki.

Tõlgendusmiin

1992. aastal rahvahääletusel vastu võetud põhiseaduse plussideks on tema selgus ja otsekohaldatavus. Erinevalt paljude lääneriikide vanadest konstitutsioonidest ei ole meie põhiseadus muutunud tolmukoguvaks ajalooürikuks, mil on reaalse eluga vähe ühist.

ELiga liitumisel põhiseadusele uue rakendus- ning tõlgendamisaluse lisamisega, selle asemel et viia sinna sisse konkreetsed parandused, hägustame vabatahtlikult oma põhiseaduse sätet ja mõtet.

Kui põhiseadusega ei sätestata selgelt Euroopa Liiduga liitumisel kaasnevaid põhiseadusõiguslikke muudatusi, on võimatu ette näha probleemide ja sellest johtuvate võimalike kohtuasjade tulva õiguse igapäevasel kohaldamisel.

Kolmanda akti «sulgudel» on veel teinegi põhiseaduslik oht. Asetades siseriiklikult kogu Euroopa Liidu õiguse põhiseaduse jõust kõrgemalseisvaks normistikuks, loobume liiga paljust endale olulisest. Põhiseadus võimaldab Eestil sõlmida vaid neid välislepinguid, mis on kooskõlas põhiseadusega. Välislepingute põhiseadusele vastavuse kontrollimine on õiguskantsleri ülesandeks. Kolmanda aktiga muutuks siin olukord täpselt vastupidiseks.

Nii julgelt kui kolmas akt ei ole oma riigi põhiseaduse kallale läinud ükski Euroopa Liidu liikmesriik. Enamasti nähakse ette võimalus üksnes riigi pädevuse osaliseks delegeerimiseks. Kuue liikmesriigi põhiseaduses puuduvad viited Euroopa Liidule sootuks. Kas ei oleks Eestil mõistlik järgida näiteks Saksamaa eeskuju, mis seab oma põhiseaduses Euroopa Liidu liikmeksolemise eeltingimuseks Saksamaa põhiseaduse alusprintsiipide täitmise?

Liiga palju küsimusi

Kolmas akt ei püüagi vastata Eestile olulisele küsimusele - kui palju oma suveräänsest riigivõimust me ikkagi oleme nõus tulevikus jagama Euroopa Liiduga. Akt oma lihtsuses ei muuda Euroopa Liidu õigusega vastanduvaid põhiseadussätteid, vaid jätab põhiseaduse teadlikult vastuollu tegeliku eluga.

Tekib küsimus - on siinkohal tegu riigivõimu suutmatuse ja kartusega otsustada, missuguste põhiseadusnormide sisu Euroopa Liiduga liitumisel siis ikkagi täpselt muutub? Miks ei soovita viia korrektselt sisse muudatused põhiseaduse sätetesse?

Kõlama on jäänud ministri kartus, et sel juhul lisataks põhiseaduse muutmise seadusesse ka teisi, Euroopa Liiduga liitumisega mitteseotud teemasid (näiteks presidendi otsevalimine). Kui niisugune oht ka reaalne oleks, ei ole see küll piisav argument, saavutamaks kiiret ja lihtsat menetlust Eesti rahvalt võetava õigusliku selguse ja õiguskindluse hinnaga.

Teise argumendina rõhutavad eelnõu autorid Eesti Euroopa Liitu astumist sedavõrd mastaapse sammuna, millega saavad teisenenud sisu kõik põhiseaduse sätted. Kuid sel juhul tuleks ju võtta vastu uus põhiseadus, mitte mõnerealine tõlgendusakt!

Arvan, et võimalus, mille kohaselt Euroopa Liit peaks välja töötama Eesti rahvale uut põhiõiguste ja vabaduste kataloogi, kohutaks kõige enam liidu võimuorganeid endid. Kuid õnneks ei ole muretsemiseks põhjust - isegi kõige julgemad spekulatsioonid näevad Euroopa Liidu õiguse mõju vaid põhiseaduse 40-50 sättele. Muutmist vajavaid põhiseaduse paragrahve on viis.

Põhiseaduse muutmine

Esmalt peab Eesti otsustama sõnaselgelt põhiseaduslike riigivõimuvolituste Euroopa Liidule delegeerimise küsimuse just ulatuses, mis on liidu aluseks olevate lepingute rakendamiseks vajalik.

Teiseks tuleb paika panna Riigikogu ja valitsuse pädevus Euroopa Liidu õigusloome kujundamisel. Sisuliselt nihkub seadusandluse tüür üha enam Riigikogult valitsusele. On oluline sätestada parlamendi kui Eesti rahva esinduskogu garantii valitsuse tegevuse kontrollimisel.

Kolmandaks vajab lahendamist Euroopa Liidu kodakondsusega seonduv. Põhiseadusega vaid Eesti kodanikele ette nähtud poliitilised õigused laieneksid tulevikus kõigi liikmesriikide kodanikele.

Neljandaks on oluline sätestada Eesti Panga ja Euroopa Keskpanga vahekord ning põhiseaduslik võimalus euro kasutuselevõtuks.

Viies muutmist vajav valdkond on Riigikohtu pädevus Euroopa Liidu õiguse ja lepingute rakendamisel ja tõlgendamisel põhiseaduse ja siseriikliku õiguse raamistikus.

Nimetatud muudatused on võimalik sisse viia nii vastavate põhiseaduse sätete juurde kui ka täiendusena põhiseaduse välissuhete ja välislepingute peatüki juures.

Lõpetuseks tahan rõhutada veel üht riski, mis kaasneb kolmanda akti praegusel kujul rahvahääletusele panemisel. On selge, et Euroopa Liitu astumine on riigi poliitiline samm, kuid volitused see samm astuda tuleb saada Eesti kodanikelt rahvahääletusel.

Ei ole Euroopa Liidu võimuorganite, Riigikogu, valitsuse ega ka õiguskantsleri otsustada, kas Eesti peab astuma Euroopa Liitu või ei. Küll aga pean õiguskantslerina juhtima tähelepanu asjaolule, et kolmas akt võib oma rakendamise segasuses ja sellega kaasnevas põhiseaduslike väärtuste devalveerumises mängida iseenda vastu. On oht, et rahva tegelik tahe selles riigielu olulises küsimuses jääbki välja selgitamata.