Põhiseadust tuleks siiski muuta

Rait Maruste
Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtunik

Kahetsusväärselt hilja, ent hea, et siiski, kuulutas justiitsminister 16. jaanuaril avatuks diskussiooni põhiseaduse muutmise või mittemuutmise teemal seoses ühinemisega Euroopa Liiduga.

Et mitte jääda ainult «lin- dilõikajaks», tegi minister ka ettepaneku «vormistada valmisolek Euroopa Liiduga liitumiseks põhiseaduse kolmanda aktina põhiseaduse põhiteksti ja rakendamise seaduse kõrval», mis sõnastatult võiks välja näha järgmiselt: Eesti võib astuda Euroopa Liitu ning kasutada sellest tulenevaid õigusi ja täita kohustusi.

Ning peamine põhjendus selleviisiliseks toimimiseks oleks säilitada põhiseaduse selgus ja lihtsus.

Kas muuta?

Möönan, et justiitsministri pakutu on üks võimalusi. Kindlasti poliitiliselt mugav, kuid kas ka põhiseaduse selgust ja lihtsust säilitav, selles julgen sügavalt ja avalikult kahelda.

Põhiseaduse algidee, olemus, eesmärk ja õigustus on üks: reguleerida võimusuhteid. Seetõttu peame taotlema põhiseaduse ja elu vastavust nii palju ja nii kaua, kui see vähegi võimalik on. Veel on see võimalik. Seega on esimene selge vastus, et põhiseadus vajab muutmist. Ka riigiõigusliku iseolemise säilitamiseks.

Põhiseadus loodi ja kehtestati ajal, mil olulised olid hoopis teised mured ja tingimused. Põhiseaduse muutmine ei tähenda mitte seda, et ta halb on, vaid seda, et säilitada tema headus, adekvaatsus ja töökõlblikkus.

Minu põhiargument on, et põhiseadus peab vastama võimu teostamise tegelikule mehhanismile. Vähemalt põhilises. Ning just siin on Raski ettepaneku kõige nõrgem koht - selles ei sisaldu see, kuidas võimu tegelikult teostatakse Euroopa Liitu astumise järel.

On päevselge, et Euroopa Liitu astudes tegelikud võimu teostamise suhted muutuvad, ja muutuvad oluliselt. Nad muutuvad minu hinnangul sel määral, et seda lihtsa tõlgendamisega, ühe üldnormi kehtestamisega või halvemal juhul vastuoludest vaikimisi möödavaatamisega ületada ei saa. See oleks põhiseaduse vägistamine ning riigiõiguslik nihilism.

Hea põhiseadus ei reguleeri üldjuhul detaile, vaid põhimõtteid ja lähtekohti. Alusetu on kahtlus, et põhiseadus muutub «paranduste ja primparagrahvide rägastikuks, mille mõistmiseks tuleb palgata… advokaat» (Rask).

Muuta on vaja nii vähe kui võimalik ja nii palju kui vajalik.

Mida muuta?

Esiteks vajab muutmist esimene ehk nn sõltumatuse ja suveräänsuse paragrahv. Euroopa Liiduga liitudes delegeerib Eesti väga olulise osa oma sõltumatusest ja suveräänsusest Euroopa Liidule selle ühiseks teostamiseks teiste Euroopa Liidu liikmesriikidega. Ning see muutus peab kajastuma põhiseaduse riikluse aluseid reguleerivas tekstis.

Seega tuleks põhiseaduse esimesele paragrahvile lisada kolmas lõige umbes järgmises sõnastuses: suveräänsuse ja sõltumatuse võib põhiseaduse eesmärkide ja põhimõtetega kooskõlas rahvahääletuse teel osaliselt delegeerida selle ühiseks teostamiseks teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

Ehk talitame mõistlikult ja ettenägelikult, kui ei seo põhiseaduse muudatust ainult ühe rahvusvahelise organisatsiooniga?!

Võimu teostamise ehk kõige olulisem muudatus Euroopa Liiduga liitumisel seondub seadusandlusega ning vastavalt Riigikogu ja valitsuse rolli muutusega selles. Suur hulk õigusakte kehtestatakse ja rakendatakse Euroopa Liidu organite poolt otse.

Vastavalt tuleks täiendada põhiseaduse paragrahvi 59 - seadusandlik võim kuulub Riigikogule -, lisades sellele klausli, mis võiks olla umbes selline: välja arvatud osas, kus see on põhiseaduses ette nähtud korras delegeeritud ühiseks teostamiseks teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega.

Vastavalt tuleks muuta valitsust reguleerivat üldnormi, sest ka täitevvõimu teostamise üldskeem muutub oluliselt.

Euroopa Rahaliiduga ühinemise järgselt muutub põhimõtteliselt ka Eesti Panga staatus ja pädevus ning see muutus peaks kajastuma põhiseaduses. Seega tuleks muuta § 111, jättes lihtsalt ära selle esimese lause «Eesti raha emissiooni ainuõigus on Eesti Pangal». Nii see enam olema ei saa.

Eesti põhiseadus näeb mitmed õigused ja vabadused ette üksnes Eesti Vabariigi kodanikele, näiteks valida ja olla valitud, õigus riigi abile, õigus valida tegevusala, elukutset ja töökohta, ametikohtade täitmine, õigus tegeleda ettevõtlusega, koonduda ühingutesse ja liitudesse, õigus omandile, liikumisvabadus, õigus informatsioonile, mis võib osutuda selgelt vastuolus olevaks Euroopa Liidu keelule mitte diskrimineerida Euroopa Liidu kodanikke töötajate, teenuste ja kapitali vaba liikumise ja asutamisvabaduse suhtes.

Et mitte hakata muutma paljude paragrahvide teksti ja mitte teha seeläbi olukorda õigustehniliselt keeruliseks, võiks teha ühe üldklausli §-s 8 ehk kodakondsuse paragrahvis, lisades sellele täiendava, 6. lõike umbes sellises sõnastuses: teiste riikide ja nende ühenduste kodanikud omavad Eesti kodanikega samasuguseid õigusi juhul, kui see tuleneb põhiseaduses ette nähtud korras sõlmitud välislepingust.

Ma ei teeks ühtegi muudatust seadusandluse osas, kuigi seda on soovitatud. Kehtiv põhiseaduse § 123 lg 2 - kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid - on avara ja õnnestunud sõnastusega, mis annab hea üldaluse kõikide võimalike vastuolude ületamiseks tõlgendamise teel.

Pakuksin hoopis täiendada § 152, lisades selle esimesse lõikesse - kohus jätab kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega - sõnad või välislepinguga. Eesmärgiks oleks toestada Eestis tegelikult kehtiva õiguse toimet tugevama kohtuliku kaitsega.

Põhiseadust saaks muuta referendumi teel, mis viiakse läbi pärast liitumiskõneluste lõppu ja ühinemistingimuste selgekssaamist. Küsimus võiks olla umbes selline: Kas te toetate Eesti Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga ning selleks vajalike põhiseaduse muudatuste sisseviimist vastavalt lisatud eelnõule?

Hääletama ei pea iga muudatust eraldi, vaid muudatuste eelnõu. Nii, nagu omal ajal hääletati ka põhiseaduse tervikteksti.