Ants Frosch: luure juhtimine – saladusest seaduseni

Foto: Pm

Ajal, mil vaatajate ette jõudis film meie taasiseseisvusaja suurima spiooniloo peategelasest Herman Simmist, on paslik rääkida varjatud valdkonnast laiemalt. Eesti luureteenistuse loojaid Ants Frosch kirjutab, milliseid järeldusi tuleks teha Simmi juhtumist ja 2007. aasta aprillisündmustest.

Luure on siinses mõtiskluses üldmõiste, spetsiifiliste tunnustega, eeskätt varjatud meetoditega tegevus hankimaks riigi toimimiseks vajalikku sise- ja välisriiklikku informatsiooni. Funktsionaalselt tavatsetakse eristada välis- ning vastuluuret. Eesti luuretegevust teostavad vastava seaduse alusel nn julgeolekuasutused – teabeamet ja kaitsepolitsei.

Luure kirjeldusi võib leida mitmesugustes tekstides: ilukirjanduses, dokumentalistikas ning ametlikes dokumentides, sh õigusaktides. Erinevale maitsele sobivaid vastuseid avalikkust enim intrigeerivatele küsimustele luuremeetodite kohta leidub neis kõigis hulgaliselt, alates varjatud jälitamise ning sõnumi vahelthaaramise kirjeldustest, aga ka värbamistest. Kuid mitte kunagi ei leia tekstidest ammendavat, lõplikku tõde.

Olulised detailid jäävad kirjeldamata just normides, jäävad saladusse. Fiktsiooni puhul on peatähelepanu lool ja tegelastel, mitte niivõrd meetodil. Ning siin on koht mõttepausiks. Luure müüt – salajasus – on olnud üldaktsepteeritud ­aegade algusest. Mis on aga luure Suurim Saladus? Seda nii ilukirjanduse (spiooniromaanide) kui ka dokumentalistika (memuaarid, ajaloolised käsitlused), samuti ametliku dokumendi (seadus, tegevuskava, strateegia) tekstis?

 Suurim Saladus ei ole mitte see, kuidas ja keda luuratakse, või isegi, kes luurab, vaid kuidas luuramist «tellitakse», st kuidas luuret riiklikul tasemel juhitakse ning kontrollitakse.

Ajalooliselt eredaim ja huvitavaim näide luure kui riikliku tegevuse mitte­omaksvõtu kohta on Ühendkuningriigi ametlik seisukoht läbi aastakümnete – alates 1909. aastast, mil loodi tänapäeva ­SISi (Secret Intelligence Service) eelkäija, mida teatakse ka Mi-6na, kulus üle kolmveerand sajandi, enne kui Londonist kinnitati vastavate teenistuste olemasolu ning vastava tegevuse kohta ka seadused loodi.

Lisaks juba mainitud salaluureteenistusele on jutuks ka julgeolekuteenistus (Security Service), mida ajaloost mäletatakse Mi-5na. Seos poliitilise võimu teostamise, valitsemise ja luure vahel on kuni mitte nii väga kauge minevikuni olnud teema, mida on eelistanud vältida nii poliitikud kui ka luurajad. Miks?

Hirm poliitilise vastutuse ees ühelt poolt ja piisava salastatuse kahjustamise pärast teiselt poolt. Kartus jääda vahele luure «räpaste» trikkidega. Osta teise riigi saladust on selle riigi territooriumil karistatav tegu – ühe riigi luuraja on teises riigis spioon. Isikuvabaduste piiramine, eraelu puutumatuse kahjustamine muidu kui seaduse alusel on ebaseaduslik, kuid isegi seaduslikul alusel omistatakse sellist tegevust üldjuhul ebademokraatlikele režiimidele.

Nii on luure maine üldjuhul negatiivne ja saadav kasu ei pruugi poliitilise argimõistuse seisukohalt potentsiaalselt ohtlikku ja riskantset tegevust üles kaaluda. Sestap valitseb üleminekuriikides tendents, et luure jäetakse poliitilise võimu poolt reguleerimata, juhtimata, kontrollita. Milleni see võib viia ja millistele süsteemidele on omane selline riigivõimu teostajate «varjatud anarhia», on ajaloost teada.

Luuretegevuse juhtimise ja kontrolliga kaasneb demokraatlikes riikides vajadus ületada vastuolu valitsuse poliitilise vastutuse minimeerimise ning juhtimise ja demokraatliku kontrolli süsteemi avaliku ning ühiskonnale arusaadava teostamise vahel.

Poliitikud – asjaomased ministrid, valitsusjuht – ei taha olla otseselt luurega seostatavad, aga samas peab luuretegevus olema kontrolli all.

Sageli on luurejuhtidel omalaadne topeltalluvus – teenistuste juhtidel on õigus pöörduda vahetult riigipea või valitsusjuhi poole, minnes mööda haldusala ministrist või sõjaväelisest juhist.

Mainitud kanal töötab iseenesestmõistetavalt ka teistpidi. Samasugune põhimõte oli fikseeritud pärast iseseisvuse taastamist ka Eestis ja lindiskandaal sai tänu sellele olla mitte pahatahtlik alluvussuhteid eirav ja ebaseaduslik «lekitamine», vaid kapo juhi seadusjärgse pöördumise võimaluse kasutamine. Peaministrile ka sõna otseses tähenduses lähedal asuv ning regulaarselt toimiv julgeolekuasutuste koordinatsioonimehhanism on veel üks võimalus valitsusjuhile hoida tihedamat kontakti luurejuhtidega.

Kui sageli peaminister nende ametnikega tête-à-tête kohtub, on sügavalt indikatiivne ning sellest selgub, kas ja kuidas luureteavet riigi poliitika kujundamisel ja elluviimisel kasutatakse. Põhjendus, miks luuretegevus ei saa demokraatlikus riigis alluda formaalselt peaministrile, tuleneb pragmaatilisest tõdemusest, et eriti tõsise luureskandaali puhul ei peaks ohverdama kogu valitsust, mida peaministri tagasiastumine tähendaks, vaid saaks läbi väiksemate kaotustega elik haldusala kureeriva valitsusliikme asendamisega.

Tegu on riikliku riskimaandamise korraldusega, millega pealegi välditakse KGBliku infomonopoli teket, mille tagab välis- ja siseluure eraldatus ministeeriumiti.

Kuidas luuret juhitakse, jääb ilukirjandustekstist üldjuhul välja, sest luureromaani intriig ei peitu riikliku juhtimise kirjelduses – huvilisele võib siinkohal soovitada läheneda nii John le Carré, Alan Juddi, Alan Fursti kui ka «meie le Carré'i» – Tiit Aleksejevi  loomingule selle vaatenurga alt. Riigipead, valitsused, ministrid, parlamendisaadikud – kõrgem riiklik tase – esinevad neis tegelastena haruharva, episoodiliselt ja nende tegemiste kirjeldus seoses luure juhtimisega on äärmiselt põgus, lausa mittemidagiütlev.

Üldjuhul on nad objektid, mitte subjektid. Üks väheseid näiteid, kus ilukirjandusteose intriig keerdub luure kui protsessi ning sealhulgas selle juhtimise ümber, on le Carré «Smiley meeskond». Kuid siingi ei hargne lugu peamiselt mitte riikliku juhtimise probleemina, vaid «mutijahina» luureteenistuses endas.

Kõrvalmärkusena on kohane mainida, et samasugune on enamasti ka kunstilise filmi käsitlus luure juhtimisest. Bondiaanast meenub M, kes aeg-ajalt välisministrilt 007 tegude ettearvamatute tagajärgede pärast nahutada saab ja kelle juhiseid kangelane eirama kipub. Stirlitzile suuniseid andva Alexi («keskus») ning seltsimees Stalini suhe jääb ekraanil enam varjatuks, kuid vaataja võib kunstiliselt mõjuvalt esitatud šifrogrammidest aimu saada, et «peakorteri» roll muusika tellijana «Seitsmeteistkümnes kevadises hetkes» eksisteerib.

Küsimused, milleks seda vaja on, kes juhib ning kes vastutab, jäävad küsimata, need ei ole huvitavad, need ei köida. Võitlus käib ja juhtimisküsimuste jaoks pole aega, intriig on mujal.

Seletus, miks puudutab ajalooline romaan või dokumentalistika luure seost riigijuhtidega põgusalt ning riiklikud juhtimismudelid on üldjuhul hägustatud, peitub tavaliselt nende tekstide suunatuses konkreetsete isikute rolli või sündmuste esitamisele.

Mitmed autorid pakuvad siin huvilistele tänuväärset lugemist ja neid võib soojalt soovitada: ingliskeelsetest Alan Jud­di «Quest for C» – luuretsükli ja riigi poliitilise juhtkonna ühendamise keerukus Briti näitel enne Esimest maailmasõda, arvestades eelseisvat Briti luure 100. aastapäeva erilise väärtusega lugemine ajaloo- ja luurehuvilistele.

Samuti Peter Hopkirki «On a Secret Service for Her Majesty east of Constantinopol», mis käsitleb 20. sajandi alguse Briti riigiaparaadi konsolideerimist impeeriumi huvide kaitseks ülemereterritooriumidel ning viib lugeja ka Eesti jaoks tänapäeval olulise Afganistani konflikti kaugema eellooni.

Mossadi endise luureametniku Victor Ostrovsky «By way of deception» on ehk mõjuvamaid ja tõenäoliselt avameelsemaid kirjeldusi luure argipäevast, avades ka riigi tippjuhtkonna seose n-ö tumedate luureoperatsioonidega eriaktsioonide loakorra kaudu. Leonid Mletšini kirjeldus KGB ja tema eelkäijate juhtimisest ning Christopher Andrew’ ja Vassili Mitrohhini «Mitrohhini arhiiv» avavad totalitaarse riigi eriteenistuse ja ainupartei läbipõimumise, need on ka eesti keelde tõlgitud.

Mainitud teosed käsitlevad minevikku, olgu kaugemat või lähemat, kuid siiski ajalugu; päris tänapäeva kirjeldust, hinnangut luure tegutsemisele sõltumatult autorilt AD 2009 ei leia ka tikutulega otsides.

Seaduse tekst, riiklikud strateegiad ja nn aastaraamatud on vähene tänapäevane kättesaadav materjal, mille põhjal saab üritada leida vastust Suurele Küsimusele: miks?

Eesti seaduse tekst ei ole julgeolekuasutuste juhtimise ja kontrolli osas eriti lahke. Märtsist 2001 kehtiv julgeolekuasutuste seadus määratleb küll kapo ja teabeameti alluvuse, kuid ei käsitle ministeeriumide seost, luure vahetut juhtimist ega kontrolli haldusalas. Valitsuskorralduse seadus ning sise- ja kaitseministeeriumi põhimäärused annavad julgeolekuasutuste väga üldise seose valitsemisalaga või ei tee seda üldse. Näiteks kaitseministri valitsemisalas on ministeeriumi põhimääruse paragrahvi 6 lõike 2 järgi välisluureteenistus – teabeamet, kuid paradoksaalsel moel valitsemisala kirjeldusest sama paragrahvi lõikes 1 selline tegevus puudub ning luureteenistuse ministeriaalset juhtimist sama hästi kui ei käsitleta.

Kehtiva korra kohaselt ei hinda haldusala ministeerium julgeolekuasutuste plaanitavat teabehanke operatsiooni, otsuse võtab vastu asutuse juht või tema nimetatud ametnik, ainult eluruumi või muusse valdusse varjatud sisenemise ning pealtkuulamise või sõnumi vahelthaaramise puhul tuleb luba taotleda halduskohtult.

See tähendab, et kogu muu salajane tegevus infohankel – varjatud jälgimisest värbamiseni – toimub asutuse juhi otsuse alusel. Luure- või vastuluureoperatsiooni otstarbekuse ega selles kasutatavatele meetoditele ei anna Eestis praegu hinnangut keegi väljastpoolt julgeolekuasutust ennast.

Seesugune «kriitiline pilk» kõrvalt ehk ministeeriumi kontroll annaks aga piisava salastatuse tingimustes kindluse, et julgeolekuasutused on valitsuse kontrolli all (loe: ministrite ning peaministri juhitud), tegelevad esmavajaliku ja olulisega, mitte imaginaarse ja virtuaalse «vaenlasega». Taustal tuleb arvestada üldisemalt avalikus teenistuses järjest enam domineerivat n-ö passiivset JOKK-mentaliteeti – kui tegevus või kord ei ole seaduses fikseeritud, siis jääb see tegemata või rakendamata, isegi kui see oleks mõistlik, vajalik või otstarbekohane.

Eestiga analoogse korraldusega Ühendkuningriigis sanktsioneerib luureoperatsioonid kas sise- või välisminister. Viimane osaleb ka riskantsematele vastuluureoperatsioonidele loa andmises, juhul kui riigi maine kahjustumine operatsiooni avalikuks tulekul on tõenäoline ning enne loa andmist tuleb kaaluda võimalikku välispoliitilist kahju. Välisluure operatsioonide puhul tuleb sellist ohtu alati eeldada ja ilma välisministri nõusolekuta neid ei teostata.

Luuretegevuse sihipärasuse, otstarbekuse ja efektiivsuse tagamisel ainult luurejuhtide enesetsensuurile loota on vale, see asetab neile isiklikult liiga suure vastutuskoorma. Vale otsus tähendaks ametikoha kaotust. Kas otsus oli õige või vale, näitab sellises süsteemis paraku ­ainult tulemus.

Eesti praegune luuretegevuse korraldus operatsioonide sanktsioneerimisel pärsib luurajate initsiatiivi, kuna kogu vastutus on formaalselt asetatud luurejuhtide õlule.

Teenistuse juhi ametkondlikku otsust lubada operatiivtegevust peaks sanktsioneerima haldusala minister või välisluure puhul ka lisaks välisminister.

Kontrolliga kaasnev poliitiline vastutus on parim garantii minimeerimaks luure ebaõnnestumisi ja nende tagajärgi – kahju riigi mainele ja välissuhtlusele või isikuvabaduste põhjendamatu piiramine. Luuret ja vastuluuret sisuliselt kontrollida võimaldab vaid operatsiooni otstarbekuse sisuline hindamine ministeeriumide tasandil – selline kord on mõistlik luua lähiajal.

Kuivõrd soodustas või pärssis kehtiv kord julgeolekuasutuste tegevust 2007. aasta kevade sündmuste ajal, vajaks põhjalikku uurimist ja analüüsi. Analoogiline küsimus kerkib ka Simmi kaasuse puhul.

Sihipärase luuretegevuse oluline eeldus on ohtude ja nendega tegelevate organisatsioonide eesmärkide ja prioriteetide üldisem fikseerimine ehk riikliku strateegia kujundamine. Käepäraseks näiteks on selle aasta 15. septembril  avalikustatud USA riiklik luurestrateegia («The National Intelligence Strategy of the United States of America», august 2009). Kõrvuti strateegilise olukorra ja julgeolekukeskkonna väljakutsete ning luure eesmärkide kirjeldusega pakub suurt huvi luuretegevuse juhtimise, kontrolli ja integreerimise käsitlus.

Just siin nähakse olulist komponenti nüüdisaegsete probleemidega toimetulekul – globaalsete ohtude võimaluste täpne ning tundlik mõistmine koos luurekogukonna võimega kiirelt reageerida ning tegutseda. Strateegia eesmärkide saavutamiseks peetakse tegevusplaani alusel vastutuse aluste esitamist äärmiselt tähtsaks.

Efektiivse luure (ja luurekogukonna kui asutuste kogumi) iseloomulikud küljed mainitud USA strateegia näitel on integreeritus ja missioonipõhisus, arenemisvõimelisus ja initsiatiiv, väärtuspõhisus ja tegutsemine õigusriigi raames.

Piirdume siinkohal õigusriigi nõuete järgimise paralleeliga Eestis.

EV põhiseaduse paragrahvis 43 antud piirang sõnumi saladuse rikkumiseks  kohtu loal asetab kohtuvõimu sõltumatuse küsimärgi alla seoses eelotsustuslikkusega ning häirib võimude lahusust.

Kaasandena hägustab see eksisteeriva julgeolekuasutuste kontrolli ja vastutuse õigusliku lahenduse. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni artikkel 8 räägib seaduse alusel toimuvast piirangust ega maini selles kontekstis kohtuvõime.

Kohtu roll jälitustegevuse ja luuretegevuse teatud aspektide sanktsioneerimisel oli Põhiseaduse Assamblee looming ja kitsendas tunduvalt inimõiguste konventsiooni lahendust. Miks? Tõenäoline seletus on toona tajutud vajadus põhiõiguste rikkumist seaduse alusel võimaldavat tegevust teise võimuharu, kohtuvõimu poolt kontrollida. Paraku ei taga selline õiguslik lahendus praegu ei luuretegevuse riiklikku juhtimist ega ka reaalset kontrolli.

Ministri tasandil juhtimise ja kontrolli sisuline puudumine viib luuretegevuse amorfse voluntarismi käänulisele teele, alates teabehankekava koostamise julgeolekuasutuste-kesksusest kuni informatsiooni tegelikule vajajale – ministeriaalsele tarbijale – üldistuse, analüüsi kujul esitamiseni.

Rakendub skeem «ise tellin – ise hangin – ise hindan». Paradoksaalsel moel põhjendatakse halduskohtult loa taotlemisel põhiõiguste rikkumist võimaldavaks tegevuseks konkreetset toimingut teabehankekava täitmise vajadusega, olles eelnevalt selle kava koostamisel juhtrollis.

Risk, et magatakse maha välis- ja julgeolekupoliitika kujundamiseks oluline teave, hangitakse ebavajalikku infot, tehakse ebaotstarbekat operatiivtegevust ja raisatakse seega ressursse või halvemal juhul seatakse ohtu riigi maine, on kehtiva teabehanke korra ja infoedastuse puhul suur, kui mitte paratamatu.

Ka kõige briljantsemalt ette valmistatud ja suurimat infoväärtust kandev luure- või teatud tingimustes ka vastuluureoperatsioon peab saama pädeva ministeriaalse hinnangu välispoliitika ja riigi maine vaatenurga alt, n-ö ministeriaalse sanktsiooni. Loota ainult julgeolekuasutuste enesekriitikale ja enesepiiramisele ning võimele täpseid eesmärke püstitada ei ole riiklik lähenemine.

Suurim lisaväärtus luure ja vastuluure ametkondadele endile on ministeriaalse sanktsiooniga antud kindlustunne luureplaani elluviimisel – ebaõnnestumine ei jäta siis tegijaid külma kätte.

Kuidas on jõutud praeguse juhtimiskorraldusliku tulemuseni? Miks?

Ühelt poolt on luuretegevuse suunamine põhimõtteliselt salajane norm. Ei ole hästi mõeldav, et riik seadustaks oma struktuuride ebaseadusliku tegevuse teise riigi suhtes tema territooriumil – võõra riigi kodaniku kallutamine raskele kuriteole, riigi saladuse reetmisele või selle saladuse ebaseaduslik omandamine ehk vargus on ilmselgelt kuriteod kõigis riikides. Põhi­õiguste ja vabaduste piiramist ei soovita samuti afišeerida.

Teisalt vajab luure efektiivset riiklikku, sh ministeriaalset  juhtimist ja piisavat kontrolli – siin on avalik huvi mitte ainult aktsepteeritav, vaid ka teretulnud, lausa vajalik. Praegune riiklik kontrollisüsteem on butafoorset laadi ja ministeriaalse juhtimise asemel põhineb asutuse juhi isikliku lojaalsuse eeldusel, mille aluseks on ametisse nimetamise otsuse teinud ministri hetke siseveendumus või parteiline suunis, mida hiljem proovile ei tavatseta panna. ­Õigusriigile on sellised isiklikule või klannilojaalsusele üles ehitatud skeemid võõrad. Seesugune korraldus on tüüpiline salaühingutele või ainuparteidele.

Operatsioonide ministeriaal­se sanktsioneerimise süsteem, eeskätt riikliku otstarbekuse ja maine kaitse huvidest lähtuvalt, ei kaitse küll sada protsenti nurjumiste eest, kuid välistab otsesed seaduserikkumised ja kompetentsi ületamised, mille vahe võimuliialduse ja ametikuriteoga on tabamatu.

Eesti julgeolekuasutuste süsteemi ülesehituse alused loodi 1992. aastal, põhinedes kompetentside lahutamisel sise- ja välisluure vahel, vältimaks infomonopoli. Koordinatsioonimehhanismi loomine, tagamaks nõnda info integreerimist, lisandus järgneval aastal.

Lahendust on kiitnud meie NATO-partnerid ja seda on teistele Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele eeskujuks seatud. 2001. aastal jõuti julgeolekuasutuste seaduseni.

Süsteemi tuleb edasi arendada, väljuda korralduslikust seisakust ning jõuda julgeolekuasutuste ministeriaalset juhtimist ja kontrolli sisse seades luuretegevuse pädeva riikliku suunamiseni, olukorda, kus info edastus vahetule tellijale ning selle piisav üleriiklik integreerimine ning konsolideerimine on otsustavad komponendid riigi juhtimiseks olulise luureteabe hankimisel ja julgeolekuohtude vältimisel.

Ümberkorralduste vajadusele viitavaid näiteid, mida nii avalikkus kui poliitika kujundajad peaks tajuma, on ilmsed.

2007. aasta aprillisündmuste mahamagamine julgeolekuasutuste poolt. Toimunut ­ainult kapo süüks panna on lühinägelik. Kogu julgeolekuasutuste eelhoiatus- ja reageerimissüsteem vajus läbi – alates «tellijast» ehk ministeriaalsest tasandist, mis ei täitnud luure juhtimise rolli, ja «hankijast» (kapo, teabeamet), mis oli passiivne, kuni «integreerijani» (julgeolekuasutuste koordinatsioonibüroo), millel puudus tervikpilt. Tegu oli luuretegevuse korralduse pankrotiga.

Simmi kaasus, millele eelnes mitu suuremat või pisemat, tõenäoliselt teatud puhkudel ka mahavaikitud või pisendatud riigisaladuse leket. Paraku ei andnud kokkuleppemenetlusega kiirkäigul läbiviidud kohtuprotsess Herman Simmi üle vajalikke vastuseid nõrkadele kohtadele riigisaladuse kaitse süsteemis, kuigi üldpreventsiooni huvides olnuks selline kohtuvõimu sõltumatu hinnang ülioluline.

Kuidas osutus Simmil võimalikuks saada riigisaladuse luba ja seda uuendada ilma sisulise taustakontrollita? Kas on analooge? Või oli/on tegu tüüpolukorraga, süsteemiga?

Ääremärkusena.

Simmi kaasuse kõrvalproduktina süüdistab FSB propagandamasin kapot paradoksaalsel moel kagebeestumises elik esitab väite, et meie vastuluure ja sisejulgeoleku juhid on osalenud Venemaa-vastases luuretegevuses kolmandate riikide huvides, tegevuses, mida ei sätesta konkreetse julgeolekuasutuse põhimäärus.

Kõrgeid riigiametnikke süüdistatakse Eesti muutmises välisluurete mugavuslipumaaks. Muidugi tuleb seda süüdistust vaadata propagandasõja kontekstis, kuid kas ja kuidas saab Eestit rahvusvahelisel areenil turvaliselt ja kindlalt esindada, olla diplomaatias usaldusväärne partner, kui valitsus ei saa olla kindel selles, milline ebaõnnestunud värbamise või sissekukkumise avalikustamine neid homme ees ootab? Viimane pole vaid retooriline küsimus, see on küsimus Eesti tõsiseltvõetavusest rahvusvahelisel areenil.

Kas luure- ja vastuluure efektiivsuse küsimust on viimasel ajal riiklikul tasemel käsitletud, ei ole avalikkusele teada ja võib teha vaid oletusi. Tavapärase praktika puhul parlamentaarses riigis järgnenuks Simmi juhtumile parlamendi erikomisjoni moodustamine täitevvõimu tegevuse hindamiseks ja vajalike seadusandlike meetmete kujundamiseks, sest senine parlamentaarse kontrolli mehhanism on süsteemi puuduste märkamisel ja nende kõrvaldamisel osutunud väheefektiivseks.

Küsimusele, miks luuratakse, ei saa demokraatlikus õigusriigis vastata «klassikute» kombel: kord oli juba luurama hakatud ja pärast ei saanud enam pidama. Peatükk seadusloomes on tarvilik ning paratamatu.

Ants Frosch on jurist, advokatuuri liige. Alates 1991. aastast riigiametnik. 1999. aastast diplomaatilisel tööl. Artiklis väljendab ­autor oma isiklikku arvamust.