Julia Laffranque: Lissaboni lepingu lõputu küünlapäev

Julia Laffranque Foto: Pm

EL-i mõne liikmesriigi tiirutamine­ ümber Lissaboni­ lepingu sunnib­ kõiki teisi seda kaasa tegema. ­Õigusteadlane Julia Laffranque kirjeldab, kuidas Lissaboni lepingu­ ratifitseerimine­ lubaks kahtlejail üldse liidust lahkuda. Nii et lepingu jõustumine on tõesti kõigi huvides.

Mäletate seda Ameerika filmi, kus teleajakirjanik ärkas hommikul üles ja pidevalt kordus üks ja seesama päev – küünlapäev?

Jälgides arenguid Euroopa Liidu seniste aluslepingute muutmisel ja Euroopa tuleviku vallas, tekib ligilähedane tunne: kõik oleks nagu juba olnud, kuid jälle alustatakse otsast! Filmis «Lõputu küünlapäev» kordus sama päev mõningate uute nüanssidega, mida peategelane sai ehk küll keeruliselt, kuid ometi mõjutada. Lõpuks ta siiski väljus sellest nõiaringist, kuid kas seda suudab ka Euroopa Liit?

Detsembris 2001 võeti Belgias Laekenis vastu deklaratsioon, mis volitas Euroopa tulevikukonventi leidma tervele reale probleemidele lahendusi, ilma milleta Euroopa Liidul oleks raske edasi minna. Juba siis räägiti, et varsti hakkab kehtima uus Euroopa põhiseaduse leping, mis kiidetigi heaks juunis 2004. Kuid mais 2005 hääletas Prantsusmaal rahvas Euroopa põhiseaduse lepingu vastu ja seejärel kukkus sama dokument läbi Hollandis.

Edasi tuli minna ikkagi ajutiste ja vanade lahendustega. Põhiseaduse lepingu asemel jõuti detsembris 2007 siiski nii kaugele, et kirjutati alla seniseid lepinguid reformivale Lissaboni lepingule. Aga ka Lissaboni leping sai eelmise aasta suvel Iirimaal rahvahääletusel negatiivse tulemuse ja nii muutus võimatuks jõustada leping tänavu 1. jaanuarist, nagu esialgu loodeti.

Iirimaa oli ainuke riik, kus Lissaboni leping rahvahääletusele pandi. Kuid isegi Iirimaa hiljutine «jah» kordushääletusel ei tähenda veel, et lõputu küünlapäev ei võiks otsast alata, sest Lissaboni lepingu jõustumine seisab endiselt Tšehhi taga.

Nimelt algatati Tšehhis tänavu septembril lõpus kohtumenetlus põhiseaduse kohtus. Seda on ka varem püütud teha, kuid eelmise aasta novembris lükkas kohus Tšehhi parlamendiliikmete kaebuse tagasi. Sedapuhku vaidlustati lepingu sisu täies mahus.

Enne järjekordset kohtuotsust ei saa aga Tšehhi president lepingule alla kirjutada, liiatigi soovivat president lisada lepingule täiendava sätte.

Peale Tšehhi võib Lissaboni lepingu jõustumine takerduda poliitilisest valimisvõitlusest mõjutatud ähvardusse korraldada Ühendkuningriigis rahvahääletus. Juriidilises mõttes on see põnev kaasus: olgugi, et riik on kord juba sama lepingu heaks kiitnud ja otsustanud seda teha ilma rahva arvamust küsimata, lubab praegune Briti opositsioon võimule saades rahvahääletuse ikkagi korraldada ning kui see peaks viima Lissaboni lepingu tagasilükkamiseni, lepingust ka loobuda.

Mitmed avaliku arvamuse küsitlused näitavad, et ligi 40 protsenti brittidest leiab, et nende kodumaa huvides oleks Euroopa Liidust lahku lüüa. Kas üks riik võib seda teha? Paraku on see paljuski poliitiline otsustus.

Samas on oluline, kas brittide võimalik negatiivne otsus leiab aset enne või pärast Lissaboni lepingu jõustumist. Leping peaks praeguse seisuga jõustuma järgmisel kuul pärast seda, kui viimane lepingu heaks kiitnud liikmesriik on oma ratifitseerimiskirja Itaalia Vabariigile (Itaalia tuleneb traditsioonist, sest Roomas sõlmiti kunagi praeguse Euroopa Liidu aluslepingud) hoiule andnud. Kui Tšehhi pole ratifitseerimist lõpule viinud enne Suurbritannias 2010. aasta esimesel poolel toimuvaid valimisi ja britid peaksid rahvahääletusel «ei» ütlema, tuleks Suurbritannial lepingu ratifitseerimine tagasi võtta.

See tekitaks enneolematu pretsedendi – võiks öelda suisa kaose – ja annaks teistele riikidele kindlasti kummalise signaali: kuidas edasi? Kas tuleks avada uued läbirääkimised, kirjutada veel üks uus leping? Ärgem unustagem, et Lissaboni leping saab jõustuda vaid kõikide liikmesriikide nõusolekul ja et Iirimaa sai oma Euroopa partneritelt enne teistkordset rahvahääletust siiski täiendavaid garantiisid. Näiteks jäi alles Iirimaalt nimetatava Euroopa Komisjoni voliniku koht (tänu millele säilitasid ka kõik teised liikmesriigid, sh Eesti, igas Euroopa Komisjoni koosseisus oma koha), säilis õigus oma sõjalisele neutraliteedile, õigus pidada kinni oma konstitutsioonilistest meetmetest, mis puudutavad õigust elule, haridusele ja perekonnaelule, samuti õigus maksupoliitikat ise kujundada.

Lissaboni lepingust loobumine enne selle jõustumist ei tähenda veel automaatselt Euroopa Liidust väljaastumist. Praegused lepingud kehtiksid ju edasi, kui rahvahääletusel küsitaks vaid Lissaboni lepingu kohta. Kehtivad lepingud ei reguleerigi Euroopa Liidust lahkulöömist, ilmselt ei tulnud ühtse Euroopa vaimsetel isadel seda pähegi. Ei sätestata ka väljaheitmist, küll aga liikmeõiguste piiramist juhul, kui riik ei austa põhiõigusi ja -vabadusi.

Kord on britid juba oma eurolõimingus kahelnud ja nii toimus kaks aastat pärast Ühendkuningriigi ühinemist liikmelisuse küsimuses rahvahääletus. Siis oli rahvas Euroopa ühendustes jätkamise poolt.

Kui aga Lissaboni leping enne brittide võimalikku «ei-d» jõustub, siis tähendaks lepingu eitamine sisuliselt Euroopa Liidu eitamist tervikuna ja siis oleks olemas ka õiguslik alus väljaastumiseks, sest Lissaboni leping toob sellise sätte Euroopa Liidu lepingusse sisse.

Pärast Lissaboni lepingu jõustumist näeb Euroopa Liidu lepingu artikkel 50 ette, et iga liikmesriik võib vastavalt tema põhiseadusest tulenevatele nõuetele Euroopa Liidust välja astuda. Väljaastumine on sisuliselt vastupidine protsess liikmeks astumisele, selleks teatab kõnealune riik oma lahkumissoovist Euroopa Liidu liikmesriikide valitsusjuhtidest ja riigipeadest, Ülemkogu eesistujast ning Euroopa Komisjoni presidendist koosnevale Ülemkogule ja toimuvad läbirääkimised, mille tulemusena sõlmitakse väljaastumisleping. Lepingule peab nõusoleku andma Euroopa Parlament ja selle peavad teised liikmesriigid kvalifitseeritud häälteenamusega heaks kiitma. Kui väljaastumislepingut ei õnnestu sõlmida, siis lõpeb lahkuda sooviva riigi jaoks Euroopa Liidus olek kaks aastat pärast väljaastumisteate esitamist.

Huvitav on siinjuures märkida, et just väljaastumise võimaldamine, mis peaks ometigi Euroopa Liidu tulevikku skeptiliselt suhtujatele meeldima, oli üks vaidluspunkt Läti konstitutsioonikohtule esitatud kaebuses, milles heideti võimudele ette, et Läti kodanike õigust osaleda riigi- ja kohaliku elu küsimustes on rikutud, kuivõrd Lissaboni lepingut ei pandud rahvahääletusele.

Kaebajad leidsid muu hulgas, et Läti Vabariigi suveräänsust on riivatud, sest Lissaboni lepinguga kaasnevate muudatuste kohaselt võib juhul, kui Läti soovib liidust välja astuda, teiste liikmesriikide enamus seda blokeerida ning Läti on sunnitud liitu edasi jääma. Läti seimi ja valitsuse esindajad leidsid, et kuivõrd Lissaboni lepinguga kaasnevate muudatuste kohaselt muutub kaks aastat pärast väljaastumisteate esitamist Euroopa Liidust lahkumine automaatseks, st kui kaks aastat ei ole suudetud teisi veenda enda välja­astumist toetama, saab riik ikka täiesti vabalt otsustada Euroopa Liidust lahkumise üle.

Läti konstitutsioonikohus nõustus parlamendi ja valitsusega ning jättis aprillis 2009 kaebuse rahuldamata, märkides veel lisaks, et Euroopa Liidu lepingu uus artikkel, mis liidust väljaastumist lubab, annab selleks palju suuremad võimalused kui klassikaline rahvusvaheline õigus.

Tšehhi ja Läti konstitutsioonikohus pole ainukesed õigusorganid, kes on Lissaboni lepingut analüüsinud. Prantsusmaa ja Hispaania konstitutsioonikohus vaagisid omal ajal juba Euroopa põhiseaduse lepingu teksti, Prantsusmaa konstitutsiooninõukogu tegi seda presidendi palvel uuesti ka Lissaboni lepinguga. Lisaks lahkasid Lissaboni lepingut Belgia ja Hollandi riiginõukogu.

Tuntuim on aga Karlsruhes asuva Saksamaa põhiseaduskohtu arvamus, mis tõi koguni kaasa teatud muudatused Saksamaa seadustesse. Nimelt leidis Saksamaa põhiseaduskohus, et seaduses puudub täpne mehhanism, mis võimaldaks Saksamaa parlamendil kontrollida, kuidas Saksa valitsus Euroopa Liidu otsuste tegemisel hääletab. Rahvusparlamendi osalus protsessides peab olema tagatud ka siis, kui Euroopa Liidu aluslepinguid saab lihtsustatud menetluses muuta.

Vahest olulisemgi kui need konkreetsed kohtu ettekirjutised, mida Saksa seadusandja ka täitis, on see, et Saksamaa põhiseaduskohtu kohaselt jääb Euroopa Liit ka pärast Lissaboni lepingut eriliseks riikide liiduks ega muutu föderatsiooniks. Nii on kohtu arvates Euroopa Liidus liikmesriikide vahel tihe ja pikaajaline side, liit teostab küll lepingulisel alusel avalikku võimu, aga selle liidu põhikord allub liikmesriikidele ja selles liidus on rahvad, st liikmesriikide kodanikud need, kellele toetub riikide demokraatlik legitimatsioon.

Siiski hoiatas Karlsruhe kohus, et suveräänsete riikide lepingulisel liidul põhinev Euroopa ühinemine ei tohi ka edaspidi võtta sellist kuju, et liikmesriikidel ei ole enam piisavalt mänguruumi majanduslike, kultuuriliste ja sotsiaalsete elamistingimuste poliitiliseks sisustamiseks. See puudutab eriti neid valdkondi, mis on seotud kodanike põhiõiguste ja vabaduste kaitse ja sotsiaalse julgeolekuga ning mõjutab kultuurilisi, ajaloolisi ja keelelisi eelarvamusi. Seejuures kasutas Saksamaa põhiseaduskohus kavalat sõnastust, mille kohaselt põhiseaduslik ja euroopaõiguslik rahvusliku konstitutsiooniidentiteedi tagamine käivad Euroopa õigusruumis käsikäes.

Ühelt poolt on kindlasti hea, et ühe nii olulise lepingu jõustumise eel leiavad vähemalt osas riikides suuremal või vähemal määral aset tulised debatid, rahvahääletused, ekspertide ja konstitutsioonikohtute analüüsid. Põhiseaduse lepingu ja Lissaboni lepingu takerdumine on märk sellest, milliseks arengustaadiumiks laienenud ja süvenenud Euroopa Liit parasjagu valmis on ning sellest tuleb muidugi Euroopa Liidu otsusetegijatel omad järeldused teha ja õppust võtta, selmet rahvast veelgi kaugeneda.

Teiselt poolt on kahetsusväärne, kui otsuseid tehakse puudulikule informatsioonile tuginedes. Põhiseaduse ja Lissaboni lepingu rahvahääletused Prantsusmaal, Hollandis ja Iirimaal kukkusid osalt läbi seetõttu, et ei osatud (või ei tahetud) vahet teha puhtalt sisepoliitilistel ja Euroopa Liidu küsimustel, kuigi ka viimased on kahtlemata juba osa igapäevapoliitikast, aga ka seetõttu, et lihtsalt ei saadud lepingutest aru. Samuti on kurb see, kui Euroopa Liidu tulevikku puudutavad olulised otsused on ajendatud hoopis persoonidega seotud kaalutlustest: Suur­britannias on soov Lissaboni leping rahvahääletusele panna põhjustatud osa poliitiliste rühmituste püüdest vältida seda, et endisest peaministrist Tony Blairist võiks lepingu jõustudes saada Euroopa Ülemkogu esimene eesistuja ehk Euroopa Liidu niinimetatud president. 

Lõputu küünlapäeva asemel tuleks Euroopa Liidus, sealhulgas kindlasti ka Eestis, nüüd keskenduda sellele, kuidas Lissaboni lepinguga kaasnevaid muudatusi inimestele selgitada – mida Lissaboni leping tavakodanikule ikkagi tähendab?

Inimesed on poliitiliselt ja juriidiliselt põnevatest kaasustest väsinud ja tahavad oma tuleviku osas selgust. Euroopa põhiseaduse leping oleks ehk olnud selgem, kuid see lükati Prantsusmaal tagasi.

Nüüd jätkavad mitu vana dokumenti uues kuues: Lissaboni lepingu jõustumisega vastavalt Euroopa Liidu leping ja Euroopa Liidu toimimise leping, lisaks veel põhiõiguste harta. Kuid vormist olulisem on sisu ja kahjuks on kõik need materjalid endiselt liiga mahukad, piisavalt segased ja keerulised ning tekitavad võõristust.

Minu kolleeg Iirimaa Euroopa õiguse ühendusest käis rahvahääletuse eel, Lissaboni leping kaenlas, ukselt uksele, et teha seda, mida poliitikud ja juristid kompromisside tegemisel ei suutnud: objektiivselt, lihtsalt ja arusaadavalt lepingute sisust rääkida.

On ju näiteks just Lissaboni lepinguga juriidilise vormi saav Euroopa Liidu põhiõiguste harta see, mida peaksime tundma ja teadma. Ja ka siin on britid ja poolakad teinud reservatsioone. Aga selleks, et kõike seda omakorda lahti seletada, läheks vaja veel üht küünlapäeva!