Andres Herkel: stagnatsiooni anatoomia

Andres Herkel. Foto: Andres Haabu

Meil on vähemalt kolm poliitikatasandit, mille viimase kahekümne aasta arengujooned kirjeldavad uuendusjulguse kadumist, võimu etableerumist, põhjendamatut rahulolu saavutatuga, kirjutab Andres Herkel Sirbis.

Praegusel omavalitsussüsteemil on kaks nurgakivi:  kohalik poliitiline ladvik, kellele omavalitsus on elatusallikas ja isiklike huvide kaitsja ning Eestit valitsev erakonnakartell, kes on kohaliku võimuladviku oma kontrolli alla võtnud.

26. juuli Sirbis kirjeldasin Eesti erakondade kartellistumist. See on viinud meid olukorrani, kus poliitikaturg on jagatud nelja suurpartei vahel ning mängureeglid pole uute tekkimiseks kuigi soodsad. Tagajärjeks on stagnatsioon. Selle kõrval on meil veel vähemalt kolm poliitikatasandit, kus viimase kahekümne aasta areng on niisama ilmekas kui erakonnakartelli kujunemine. Paraku kirjeldavad need arengujooned samu süsteemseid probleeme: uuendusjulguse kadumist, võimu etableerumist, põhjendamatut rahulolu saavutatuga. Need kolm tasandit, mida siin vaadelda tahan, on kohalikud omavalitsused, parlamendi mõjukus ning poliitilise ja administratiivse juhtimise piiride ähmastumine.

Omavalitsused ehk «oma valitsuse» puudumine

Parteide mõjuvõimu suurenemine on käinud käsikäes omavalitsuspoliitika vähikäiguga. Ilmselt magati parim aeg ümberkorraldusteks maha juba üheksakümnendate aastate algul. See oli Eesti reformide kuldaeg, aga kõike ei jõutud. Tõsisem haldusreformi katse võeti ette Mart Laari teise valitsuse ajal. Tarmo Looduse reformikava läks vett vedama mitmel põhjusel, kuid üks olulisemaid oli see, et Reformierakond hakkas 2001. aastal otsima valijameeste hääli oma presidendikandidaadi toetuseks. Kõige lihtsam oli leida neid haldusreformi vastaste hulgast. Paraku ei toonud see presidenditoolile mitte Reformierakonna kandidaati, vaid Arnold Rüütli. Nüüd oleme jõudnud olukorrani, kus jutt haldusreformist paneb piinlikkust tundma, sest kui kaua võib rääkida millestki, millesse tõsiselt ei usuta.

Tegelikult on küsimuste küsimus see, kuivõrd omavalitsused tänapäeva autostunud ja uute kommunikatsioonivahenditega küllastunud keskkonnas aktiivsetele inimestele tegelikult korda lähevad. Võrgustikud, mis inimesi ühendavad, ei pruugi kattuda geograafilise piirkonnaga, üha rohkem suheldakse üle piiride.
Ka paigaga seotud ühendused, näiteks asumi- ja külaseltsid, ei pruugi konkreetse omavalitsusega kõige paremini haakuda. Esmapilgul on raske näha, milline mentaal­ne side on Tallinnas viimastel aastatel tekkinud asumiseltside ja linnaosavalitsuse vahel. Samuti ei kattu aktiivselt seltsistatud asumid (Uus Maailm, Kadriorg, Kalamaja jt) linnaosapiiridega. Sellise kodanikuliikumise teke on olnud väga sõltumatu, mingi side tekib alles siis, kui sekkutakse planeeringuprotsessi või püütakse omavalitsusega mõnd üritust kooskõlastada. See omakorda viib mõttele, et aeg ja aktiivsed inimesed lähevad oma teed kiiremini kui poliitikud mingite mõtestatud reformideni jõuavad. Laiemalt vaadates moodustab Tallinn juba ammu lähivaldadega põimitud terviku, mida omavalitsused oma tegemistes alati ei arvesta.

Ent mingem Tallinnast kaugemale. Valdu meil jätkub, enamasti on need vaesed ja väikesed. Eesti praegusel omavalitsussüsteemil on kaks nurgakivi. Üks on kohalik poliitiline ladvik, kellele omavalitsus on elatusallikas ja isiklike huvide kaitsja. Teine on aga Eestit valitsev erakonnakartell, kes on kohaliku võimuladviku oma kontrolli alla võtnud. Siin sõlmub tüüpiline klientelistlik suhe: mina vajan oma olemasoluks sind ja sina vajad mind. Kas ka kodanikud seda neist eemal seisvat sümbioosi vajavad, on juba kaheldav. Loomulikult, ikka leidub ka aktiivseid idealiste, kes midagi tegelikult muuta tahavad, aga süsteem ei tööta nende kasuks.

Keskvõimu soosingust sõltuvad investeeringud ja kohalike liidrite karjäär. Selle eest ootab partei keskkontor lojaalsust. See väljendub näiteks tungivas soovituses minna kohalikele valimistele erakonnanimekirjaga, mis tagab ühtaegu keskkontori rahalise toetuse. Erakonna siseasjus oodatakse tublilt vallavanemalt keskkontorile meelepäraste otsuste ja isikute toetamist. Kõik see kuulub võimulpüsimise strateegia juurde juba kümmekond aastat. Parteistamise kõrgtase saavutati ähvardusega kohalikud valimisliidud sootuks ära keelata (vt «Mida kartellierakonnad valesti teevad»).

Demokraatiamiinimumi tagab meil eeskätt see, et klientelistlikke jõukeskmeid on mitu ning need jaotuvad opositsiooni- ja koalitsioonierakondadeks. Sealjuures kalduvad võimuerakonnad opositsiooni langenud erakondadelt kliente ehk kohalikke poliitikuid üle võtma. Mõnikord hoiab jooksiku halb kuulsus tagasi, aga mõnikord minnakse parema pakkumise teinud erakonnaga kõhklematult kaasa.

Pole sugugi üllatav, et ka omavalitsuste sisuline iseseisvus on niisuguse praktika juures vähenenud. Omavalitsuse kulude osatähtsus riigi valitsemiskuludest küünib meil 25 protsendi kanti, jäädes kõvasti maha Põhjamaadest ja Saksamaast, kuid ületades tunduvalt enamiku Lõuna-Euroopa riikide tulemuse. Silma torkab omavalitsuste maksualase kompetentsi kärpimine. Selle peapõhjus on vastuolu Toompea ja Tallinna vahel, millest sai alguse kodualuse maamaksu, aga ka näiteks müügimaksu kaotamine. Omaette küsimus on siinjuures see, kas selline omavalitsussüsteem, nagu meil kahjuks on kujunenud, ülepea kõrget maksukompetentsi väärib.

Riigikogu nõrgenemine

Mõnikord jaotatakse parlamente nende domineeriva funktsiooni järgi töö- või kõneparlamentideks. Meil on aga ühtäkki alla käinud nii töö maht kui ka ühiskonna kõnetamine. Ja riigikogu kutsutakse kummitempliks. Kas hinnang on adekvaatne ja millest see kõik tuleneb?

Põhiseaduse assamblee idee oli taastada Eesti Vabariik parlamentaarse riigina. See raamistik kehtib kahtlemata ka praegu. Riigikogu käes on suurim otsustusõigus, täitevvõimu tegevus sõltub parlamendi tahtest. Ometi on parlament selgelt initsiatiivi loovutanud. Kakskümmend aastat tagasi koostati kaalukad eelnõud riigikogus, valitsuselt ei osatud valmistoodangut oodatagi. Nüüd on ministeeriumid täis kõrgelt kvalifitseeritud juriste, kelle mundriau juurde kuulub eelnõude ja eelnõukeste tootmine. Paremal juhul on parlamendil otsustavust öelda, mis kõlbab või mille oleks võinud parem tegemata jätta.

Valitsusel on riigikoguga võrreldes rohkem ressursse ja ekspertpädevust. Näiteks Euroopa poliitika lisandumine nõuab Eestilt järjepidevat seisukohtade kujundamist. Riigikogu Euroopa asjade komisjonil on valitsusele aeg-ajalt ka midagi lisada, kuid üldtava on see, et ministeerium kujundab poliitika, aga parlamendikomisjonis tehakse tähtsat nägu ning antakse õnnistus kaasa. Parema näite pakkus mullusuvine vaidlus Euroopa stabiilsusmehhanismiga seotud otsuste menetlemise üle, mis lõppes riigikogu suurema rolli tunnustamisega. Sisu on siiski pigem sümboolne ja sellenigi jõuti õiguskantsleri õhutusel.

Suurem katse ajakohastada riigikogu rolli muutuvas ajas pärineb eelmise koosseisu ajast. Nimelt viidi 2009. aastal töö- ja kodukorda sisse muudatused, mis lubavad tavaliste eelnõude kõrval käsitleda riigikogu saalis aruandeid ja tuua parlamendi kõnekoosolekule rohkem ühiskonda puudutavaid üldteemasid. Mõte oli kindlasti õige, aga selle senine teostus on olnud mõnevõrra unisem. Fraktsioonid püüavad saaliteemadega markeerida oma poliitilist profiili, aga sellega on mõnigi arutelu mandunud keskpäraseks propagandaürituseks.

Parlamendi rolli muutvad asjaolud on osalt objektiivsed, näiteks seadusandluse mahu vähenemine.

Üheksakümnendate aastate algul, kui seadusandlik baas puudus, aga ka veel selle sajandi hakul, kui pingutati Euroopa Liiduga liitumise nimel, oli töö maht palju suurem. Praegu on meil kiireid otsuseid tegeva riigikogu asemel vaja kaasavat, huvirühmadega läbi rääkivat ja rahvale otsuste tagamaid selgitavat parlamenti. Seda rolli pole suudetud piisavalt veenvalt võtta.

Riigikokku kuuluvate erakondade hulk on koosseisust koosseisu kahanedes vaesunud neljani. Eelnõude esimestel ja kolmandatel lugemistel saavad juba kümmekond aastat sõna üksnes fraktsioonide volitatud esindajad ja seetõttu on vähenenud eriarvamuste väljendamise võimalused. Ühesõnaga, väitlusi ja vaidlusi on vähem, debatt on kolinud kuhugi mujale. Aktiivsematele parlamendiliikmetele on ajakirjandus ja suhtlusmeedia juba ammu olulisem väljund kui riigikogu kõnetool.

Vähenenud on ka sisulise kaasarääkimise pädevus, näiteks riigieelarve puhul. Isegi endine riigikontrolör Mihkel Oviir kahtleb, kas ta riigieelarvest päriselt aru saab, sest selle esitusviis on muutunud nii tehniliseks ja raskesti hoomatavaks, et mittespetsialistil on raske sellega midagi peale hakata (intervjuu Juku-Kalle Raidile, KesKus, aprill 2013). Pole siis imestada, et riigikogu liikmed suhestuvad eelarvega teisiti – näiteks kelkides, kuidas üks või teine katuseraha oma valimisringkonnale justkui isikliku teene korras välja kaubeldi. Aga see pole poliitika, vaid järjekordne klientelism.

Stefan Marschalli tõlketeost «Parlamentarism» arvustades näeb Tõnis Saarts peamisi probleeme selles, et täitevvõimu administratiivne võimekus on kiirelt kasvanud ning Euroopa Liidu mõju samaaegselt suurenenud. Need tegurid on vähendanud riigikogu võimekust poliitika kujundamises kaasa rääkida, sest «parlamendil pole lihtsalt piisavalt kompetentsi ja infot, et olla valitsuse ja Euroopaga võrdväärne partner» («Parlamendid – mitmekesised, aeglased, kuid visad», Sirp 4. III 2013). Sellega nõustudes ei alahindaks ma erakonnakartelli mõju ja selle halbu siirdeid.

Kummitemplistumine on klišee, mille all tuleb näha sügavamaid tendentse. Saarts teeb leebe järelduse, et riigikogu vajab šokist toibumiseks aega. Ühtlasi on avalikule mõtteväljale tulnud hulk arvajaid, kes ennustavad senisele esindusdemokraatiale vaata et kadu ning kutsuvad kodanikuaktiviste valimistel mitte kandideerima. Ent see pole lahendus. Muutuva olustikuga kohanetakse kõige paremini siis, kui uue põlvkonna liidrid, sealhulgas parlamentarismi kriitikud ise riigikokku jõuavad.

Kui poliitiline ja administratiivjuhtimine lähevad segi

Iseseisvuse taastamise idealismis tehti rida valikuid, mis piiritlesid poliitilise ja mittepoliitilise juhtimistasandi. Neist kõige tähtsam on ministeeriumide juhtimise rollijaotus poliitilise ministri ja mittepoliitilise kantsleri vahel. Algselt nähti mittepoliitilisena aga ka näiteks maavanemate rolli. Väga oluline otsus oli välisteenistuse ülesehitamine karjääridiplomaatia põhimõttel, mis välistas suursaadikute poliitilise määramise. Juhtmõte oli süsteemi järjepidevus: kui poliitikud ja koalitsioonid vahetuvad, siis kantslerid, maavanemad ja diplomaadid jäävad. Poliitikud määravad suuna ja ideoloogia, aga täideviijad on oma ala professionaalid.

Asjaolu, et Eesti välisteenistust ei ole kunagi politiseeritud, on tähelepanuväärselt positiivne ning asetab meid vähemalt väliselt euroopaliku kultuuriga riikide hulka. Muudel väljadel on läinud palju halvemini.

Maavanemad politiseeriti. Järk-järgult leiti, et nende kõige olulisem ülesanne on partei mõju laiendamine omavalitsustele. Maavanema kui kõigi valdade aukülalise ja kõigi lintide läbilõikaja võimalused isikliku populaarsuse kogumiseks tegid sellest ametikohast ühe parema platsdarmi riigikokku pääsemiseks. Midagi sellesarnast toimus ka Tallinna linnaosavanematega. Praegu käib administratiivse ressursi erakondlik kasutamine suurel määral just maavalitsuste ja Tallinnas linnaosavalitsuste abiga.

Ministeeriumides on algset idealismi samuti ära antud, ehkki vähem. Ministrite ja kantslerite suhted on nihkunud ning praegune kantsler on avalikkusele vähem tuntud ja ministrist sõltuvam persoon kui toonane. Varjamatult on kasvanud parteiline huvi administratiivse juhtimise vastu, eeskätt püütakse oma kontrolli all hoida ressursside jagamist ja võtmeametikohtade täitmist. Seda teemat on meie avalikus sõnas üllatavalt vähe käsitletud. Siiski on üks värvikas ja jõuline tekst, Mihkel Oviiri ettekanne Paul Varuli advokaadibüroo konverentsil 2009. aasta 22. mail. Ta tõdes toona, et poliitikud on hakanud üha enam administreerima ja ametnikud on sunnitud tegema otsuseid, mida võib pidada poliitilisteks valikuteks. Kuidas selleni jõuti? Tasakaalupunkt nihkus paigast siis, kui raha tuli juurde ja ministritel tekkis kiusatus seda ise jaotada. Mihkel Oviir: «Imelik küll, aga nõukogude süsteemi selja taha jätnud Eestis hakkasid ministrid tundma nostalgiat ja tahtsid kolhoosiesimehe kombel ise otsustada, kellele mitu kilo jahu või mitu seapõrsast. Nii hakati kantsleri rolli üha madalamaks kiskuma.»

Oluline tähis oli abiministri ametikoha sisse­seadmine pärast Res Publica võimuletulekut 2003. aastal. Selle sammu mõte oli poliitilise mõju suurendamine, ehkki retoorikas kinnitati, et just abiminister kaitseb karjääriametnikkonda politiseerimise eest. Enamikus ministeeriumides abiministrid siiski tööle ei asunud ning nüüdseks on see episood peaaegu unustatud. Siiski võib just toonast positsioonivõitlust murdeliseks pidada. Tung administratiivtasandile leidis edaspidi muid teid nagu lisandunud poliitnõunikud või kantsleri rolli vähenemine. Selles olukorras on vähenenud ka ametnike söakus väljendada isiklikku seisukohta, kui see peaks juhtliiniga vastuollu minema. Varem oli see osa tervemõistuslikust diskussioonist, nüüd on aga justkui ebalojaalsuse väljendus.

Selliseid mõjusid eviv poliitika on üha vähem maailmavaateline ja üha vähem idealistlik. Järjest varjamatumalt tõuseb esile «mina sulle, sina mulle» stiilis klientelism. Paraku on see hakanud  iseloomustama kõiki tasandeid: suhtlemist valijatega, erakonnaliikmetega, omavalitsustega, samuti valitsuse allasutuste ja eelarveraha saajatega.
Erakondades, maa- ja omavalitsustes, riigikogus ja ministeeriumides käib üks ja sama protsess. Selle nimi on stagnatsioon. Ja mitte hiiliv, vaid järjest rohkem avalik. Meie tulevik sõltub ühiskonna küpsusest sellele vastu hakata. Kuidas seda teha, on juba eraldi jutt ja teema.