Jaana Nõgisto: eurotoetused agaruse kõverpeeglis

Jaana Nõgisto. Foto: Erakogu

Jaana Nõgisto kirjutab, et läinud aastal võttis maad enneolematult aktiivne euroraha tagasiküsimine. Juhtumite arvu poolest ületasid eestlased ennast mullu 120 protsenti võrreldes kogu toetusperioodi jooksul avastatud rikkumistega.

Euroraha ärakulutamise õhin Eestis jätkub. Toetusperiood 2008–2013 hakkab lõpule jõudma ja kogu Eestile ette nähtud Euroopa fondide raha peab tingimata saama enne 31. detsembrit 2015 välja makstud, muidu tuleb leppida kulutamata rahast ilmajäämisega.

Eurorahast tulenevale «sõltuvusele» on viidanud riigikontroll. President ütles, et Eestist võib varsti saada hoopis netomaksja. Valitsus presidendiga ei nõustu. Fundamentaalne viga näib olevat suhtumises, kus eurotoetusi nähakse muidu saadud rahana, millest tuleb võtta viimast ja millega, võimalik, et teha ka kõike seda, mida muidu ei teeks.

Tegemist on aga siiski Euroopa maksumaksja rahaga ja meie oleme Euroopa maksumaksjad. Kuidas tagada, et Euroopa toetusi kasutataks strateegiliselt nii, et neil oleks jätkusuutlik ja pikaajaline mõju? Kas peaksime olema pisut vähem agarad?

Eestlase agarus euroraha kulutamisel avaldub väga mitut moodi. Palju on olnud kriitikat rahastatavate projektide suhtes, millele on ette heidetud toredust või ebavajalikkust. Kuid tooksin esile ka mõned mulle silma hakanud ohtlikud tendentsid.

Riigihangetega seotud kohtuvaidlustes on tekkinud praktika, kus «avaliku huvi» tõttu vaidlusaluseid riigihankeid tulemuste selgumiseni ei peatata, sest vastasel juhul ei jõutaks struktuurifondidest rahastatud projekte õigel ajal ellu viia ja see tähendab rahast ilmajäämist. Riigihankevaidlused on aga ülimalt pragmaatilised. Vaidlustaja tugineb rikkumisele ja soovib ise saada hankelepingut, mistõttu olukorras, kus riigihanget ei peatata ja leping sõlmitakse võimalikule õigusvastasusele vaatamata konkurendiga, pole mõtet kohtuteed jätkata ja lõplik tõde jääbki selgumata. Tihtipeale asjatult.

2012. aastal moodustasid Eestis avastatud eurotoetuste kasutamisega seotud rikkumiste koguarvust enamiku just rikkumised riigihangete läbiviimisel – 185st 124. Ja rikkumine tähendab raha tagasinõudmist. Tekib õigustatud küsimus, kuhu on kulutamisega kiire. Sest rikkumise võib tuvastada ka hilisem järelevalve ja tagajärgi võib siis olla juba raskem heaks teha.

Kuid liigse usinuse näiteid võib tuua ka esmapilgul täiesti vastupidistest olukordadest. Nii nagu eestlased on ühed tublimad euroraha kulutajad (Leedu, Portugali ja Iirimaa järel), on aastal 2012 võtnud maad enneolematu aktiivsus euroraha tagasiküsimisel. Juhtumite arvu poolest ületasid eestlased möödunud aastal ennast 120 protsenti võrreldes kogu toetusperioodi jooksul (aastatel 2008–2011) avastatud rikkumiste arvuga. Rahas on need summad seitsmekordistunud (umbes viis miljonit eurot aastatel 2008–2011 ning 30 miljonit eurot 2012. aastal).

Süsteem on esmapilgul lihtne: kui finantskorrektsiooni teeb (st tuvastab euroraha kasutamisel rikkumise ja nõuab raha tagasi) liikmesriik, on tal võimalik tagasi küsitud raha paigutada uude abikõlblikku projekti. Kui korrektsiooni teeb Euroopa Komisjon, siis seda võimalust liikmesriigil enam ei ole. Selge on see, et avastatud rikkumised näitavad ühelt poolt järelevalve tõhusust.

Samas tundub nii suur statistiline hüpe siiski mõnevõrra kummastav. Et rekordiline euroraha tagasiküsimine toimus mullu, pole juhuslik– ühtedelt äravõetut jõuab kiiresti veel teistele jagada, sest raha on vaja ära kulutada hiljemalt 2015. aasta lõpuks. Iseenesest on ju tore, kui meie käsutusse antud raha püütakse maksimaalselt ära kasutada, kuid küsitavusi tekitab kiirustamine ja tagasiküsimise metoodika.

Nimelt küsitakse raha sageli tagasi konkreetse protsendi (viis, kümme või 25) ulatuses projekti maksumusest. Tegemist on enamasti riigihankealaste rikkumistega, näiteks minetustega hanketingimuste kehtestamisel ja muutmisel, riigihanke aruande esitamisel jne. Viidatud protsendil puudub aga mistahes majanduslik sisu, see ei lähtu rikkumise tegelikust finantsmõjust Euroopa Liidu eelarvele ega rikkumisega kaasnevast põhjendamatu kulutuse suurusest.

Rikkumise finantsmõju tegelikult ei hinnatagi. Ometi näeb Euroopa Liidu õigus ette, et toetuse kasutamise eeskirja eiramisena käsitletakse sellist rikkumist, millega kaasneb põhjendamatu kuluartikkel ja ühenduse eelarve kahjustamine. Põhimõtteliselt tähendab see, et toetuse tagasiküsimine on õigustatud selles ulatuses, milles see tingis asjatud kulutused võrreldes olukorraga, kus rikkumist ei oleks olnud. Raha tagasiküsimisel peab olema majanduslik sisu.

Vaid üksikuid tagasiküsimisi on kohtus vaidlustatud. Üheks kiirustamise näiteks on nüüdseks jõustunud kohtulahendi saanud meremuuseumi kaasus, kus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus jättis raha tagasi nõudes arvestamata riigihanke alusel sõlmitud ehituslepingu muutmise taga olnud tegeliku majandusliku sisu. Lihtsustatult formaalne lähenemine tegeliku elu juhtumitele võimaldab asjade kiiremat ja tõhusamat menetlemist, seda on aasta 2012 ilmekalt demonstreerinud.

Samas ei saa jätta tähelepanuta häirivat tendentsi, kus üksnes formaalsetel alustel kujunenud majandusliku sisuta summad antakse ühtedelt projektidelt teistele, eesmärgiga tagada raha kiire ja maksimaalne ärakasutamine. On arusaamatu, kuidas selline raha tagasinõudmine saaks heastada ühenduse eelarves tekitatud võimaliku põhjendamatu kulu. Kusjuures need arengueesmärgid, mis olid algul seatud, võivad jäädagi saavutamata. Ühenduse eesmärkide saavutamine asendatakse riigisisese eesmärgiga utiliseerida võimalikult suur kogus «tasuta» raha.

Mainimata ei saa jätta Eesti Kunstiakadeemia näidet. Kunstiakadeemia uue hoone valmimine oli 2008. aastal valitsuse tasandil otsustatud hariduse infrastruktuuri rahastamise prioriteet. Lisaks, samal ajal kui 2009. aastal vähendas haridus- ja teadusministeerium kõigi teaduse ja kõrghariduse infra­struktuuri projektide toetusi kümne protsendi võrra, otsustati, et investeeringute kava muudatustest jääb erandina puutumata just kunstiakadeemia õppehoone projekt, sest tegemist on niivõrd tähtsa objektiga.

Mullu jaanuaris otsustasid Ar­chimedes ning hiljem haridusministeerium, et Ester Palmi kaebuste tõttu ei suuda kunstiakadeemia projekti 2015. aasta lõpuks ellu viia. Seejuures ei olnud kohtud siis ega ole praeguseni ühelgi korral peatanud selle uue hoone aluseks olevate planeeringute või ehituslubade kehtivust. Detailplaneeringu vaidluse on Ester Palm nüüdseks lõplikult kaotanud ning selles valguses puudub ka käimasolevatel ehituslubade vaidlustel tõsiseltvõetav perspektiiv.

Ainuke takistus kunstiakadeemia hoone ehitamisele on tollane otsus raha ära võtta. Oma otsuseid põhjendasid Archimedes ja haridusministeerium ohuga, nagu nõuaks Euroopa Komisjon muidu kunstiakadeemiale eraldatud raha välja ja siis poleks Eestil enam võimalik seda teisteks projektideks kasutada.

Pöördusin tollal kunstiakadeemiat abistades ka Euroopa Komisjoni poole, et selgitada, milline on senine tava finantsvahendite tagasiküsimisel, ning sain vastuse, et raha ei küsita tagasi siis, kui projekt viiakse lõpule kahe aasta jooksul pärast 2015. aasta lõppu. Tõsi, projekti lõpuleviimise kulud, juhul kui 2015. aasta lõpuks poleks hoonet valmis ehitatud, tulnuks rahastada Eestile eraldatavatest järgmise perioodi struktuurifondide rahast.

Toetuse osa, mida kunstiakadeemia rakendusüksuse hinnangul ei jõuaks tähtajaks ära kasutada, oleks tegelikult saanud eraldada ka teistele projektidele. Samas, hoone ehituse kestuseks prognoosisid asjatundjad 32 kuud. See kõik näitab, et akadeemia hoonega seotud ohtusid ei hinnatud ega kaalutud piisavalt, ei süvenetud adekvaatselt ka lahendusvõimalustesse. Lähtuti abstraktsest hirmust ning heideti kõrvale eesmärk, milles oldi ammu kokku leppinud. Uueks eesmärgiks võeti raha maksimaalne ärakulutamine, kuigi seda ilmselgelt enam mitte samavõrra prioriteetse(te)le projekti(de)le.

Pidasin nende näidete varal vajalikuks avaldada, et liigne agarus võib muuta eurotoetuste kasutamise tulemused oma eesmärkide kõverpeegliks. Kuu aega tagasi kiitis valitsus heaks ettepanekud Euroopa Liidu struktuurivahendite kasutamiseks perioodil 2014–2020 – kokku 4,1 miljardit eurot. Kava planeeritakse kinnitada sügisel. Oleks väga tervitatav, kui teema pälviks enam avalikku arutelu.

Autor on advokaadibüroo Nordeus vandeadvokaat. Ta on esindanud Eesti Kunstiakadeemiat vaidluses sihtasutusega Archimedes ja annab õigusnõu riigihanke asjus.