Jüri Saar: kas riigikogu liikmeid tuleb vastutusest säästa

Jüri Saar Foto: Toomas Huik

Edaspidi tehtaks menetlustoiminguid riigikogu liikme puhul ainult asjaosalist informeerides à la «Tere, me hakkame teid nüüd salaja pealt kuulama», kirjutab Jüri Saar värskes Sirbis.

Riigikogu põhiseaduskomisjon esitas 12. märtsil riigikogule seaduseeelnõu, mis reguleerib riigikogu liikme puutumatuse ehk immuniteedi sisu ja sellest tulenevalt kriminaalõigusliku menetluse erisusi ning muud saadiku immuniteediga seonduvat. Eelnõu seletuskirjas viidatakse, et eelnõu ajendas õiguskantsler, kes leidis oma ettepanekus 21. III 2012, et kriminaalmenetluse seadustiku mõned lõiked (KrMS § 377 1, 3, 5 ja 6) on vastuolus põhiseaduse 76. ja 139. paragrahviga. Nimetatud sätted annavad riigikogu asemel õiguskantslerile pädevuse anda nõusolek riigikogu liikme suhtes kriminaalmenetluses menetlustoimingute tegemiseks või sellest keelduda. Samuti osas, mis ei näe ette riigikogu eelnevat nõusolekut riigikogu liikme juures toimuvaks läbiotsimiseks.

Järgnevalt vaatame eelnõu ja selle seletuskirja lähemalt. Eelnõu algab deklaratiivse lausega, mille järgi «riigikogu liikme immuniteet rakendub üksnes sellel eesmärgil, milleks ta on mõeldud». Eelnõus küll öeldakse, et «immuniteeti ei saa kasutada vaba mandaadi teostamisega mitteseotud tegevustes või õigusvastutusest kõrvalehoidmiseks», kuid jäetakse selle instituudi kasutusvaldkond täpsustamata. Seletuskiri väidab, et «puutumatus põhiseaduse mõttes tähendab takistamatust saadikumandaadi vabal teostamisel. Õigusrikkumiste puhul kannab riigikogu liige vastutust võrdsetel alustel teistega käesolevas seaduses tulenevate erisustega.» Pole raske näha, et kui kõik sätestatud vastutuse erisused arvesse võtta, jääb võrdsest vastutamisest vähe järele.

Seda, kus läheb saadiku mandaadiga seotud tegevus üle sellega mitte seotud tegevuseks, teab täpselt ainult jumal taevas. Itaalia ekspeaminister Berlusconit süüdistatakse korruptsioonis, alaealiste prostituutide kasutamises ja muudes kriminaalkuritegudes. Tema enda väitel on aga kõik süüdistused konstrueeritud tema poliitilise tegevuse takistamiseks. Kõnealuse eelnõu seletuskirjas väljendatakse küll lootust, et «... immuniteet eeldab valimiste eelselt saadikukandidaadilt tugevat enesekriitikat, erakondadelt ning avalikkuselt ja meedialt aga senisest suuremat ja kriitilisemat tähelepanu saadikukandidaadi usaldusväärsusele ja senisele reputatsioonile ja käitumisele, et eelselektsiooniga üldjuhul välistada vajadus immuniteedi rakendamiseks».

Tuleb nõustuda selle lootusega, kuid millise mehhanismiga edukas eelselektsioon saavutatakse, jääb lahtiseks. Eelnõu koostajad on olnud ilmselt teadlikud sellest, et selle seaduse jõustumise korral vähenevad märgatavalt riigikogu liikme reaalse kriminaalvastutuse ehk nn järelselektsiooni võimalused. Tasub meeles pidada, et seaduse jõu pärast vastuvõtmist omandab ainult seadus ja seletuskiri koos oma lootustega jääb meenutama vaid eelnõu koostajate «vagasid soove».

Riigikogu liikme staatuse seaduse muutmise seaduse eelnõu RKLS § 18 esimesed kolm lõiget on suhteliselt üheselt arusaadavad: immuniteet peatab aegumise, immuniteet on ajutine seisund, kui RK liige on nõus menetlustoimingutega, võib neid teha ilma immuniteediga arvestamata. On loomulik ja mõistetav, et immuniteet rakendub ainult ametisoleku ehk riigikogu liikmeks oleku ajal, mistõttu immuniteet peatab inkrimineeritava kuriteo aegumistähtaja. Viimane käivitub uuesti immuniteedi kaotamisel kas selle äravõtmisega või riigikogu liikmeks oleku lõppedes. Samuti on loogiline, et üldtunnustatult ei rakendu immuniteet kuriteo vahetul toimepanemisel tabatud (RKLS § 212 lg4) saadiku suhtes. Teda võib sel juhul näiteks vahistada ja tema suhtes muid menetlustoiminguid teha ilma parlamendi nõusolekuta. Seadus võiks samas seda täpsustada, mida antud juhul tähendab kuriteo sooritamiselt tabamine ehk flagrante delicto.

Võrdsest kohtlemisest jääb vähe järele

Teised rakendumise küsimused on jäänud eelnõus märksa ebamäärasemaks. Juhul, kui riigikogu liiget kahtlustatakse I astme kuriteo toimepanemises kuulduste või kaudsete tõendite põhjal, on vaja süüdistuse esitamiseks riigikogu eelnevat nõusolekut. Siin põimuvad isiku kaks erinevat rolli kriminaalmenetluses: kahtlustatav (KrMS §33) ja süüdistatav (KrMS §35). Menetlustoiminguid viiakse läbi kahtlustatava suhtes ning see seisund lõpeb süüdistuse esitamisega. Süüdistuse esitamiseks on kahtlustust kontrollitud ning selle põhjendamatuse korral menetlus lõpetatakse. Kas eelnõu koostajad väidavad, et praegu alustatakse niiviisi, s.o kuulduste või kaudsete tõendite põhjal kriminaalmenetlusi ja jõutakse ka süüdistuse esitamiseni? Punktist kumab läbi eelarvamuslik hoiak kriminaalmenetluse suhtes, kuid võib-olla taheti sõna «süüdistuse» asemel kasutada sõna «kahtlustus», mis selgitaks paljutki. Väärteo toimepanemise korral võidakse riigikogu liikme suhtes rakendada vahetut sundi määral, mis on vältimatult vajalik toimepandud väärteo fikseerimiseks. Kummaline formuleering, mis ei räägi midagi ohust endale ega teistele inimestele, kuigi peaks ilmselt reguleerima sellised juhtumid, kui näiteks joobes riigikogulase auto vänderdab teel ning politsei peatab selle.

Eelnõus RKLS § 182 sisse viidava muutuse järgi riigikogu liikme tööalane elektrooniline side on kaitstud immuniteediga. Isiku puutumatus on kantud üksüheselt üle sidepidamise puutumatusele, mis hõlmab ilmselt nii internetti kui ka telefonisidet, nii selle aktuaalset pidamist kui ka sidepidamisest jäänud jälgi. Kui pidada immuniteeti absoluutseks, siis kuidas teha üldse kindlaks, kas tegemist oli tööalase või mittetööalase sidepidamisega? Kui tuletada meelde hiljutist avalikuks saanud juhtumit, kus riigikogu arvutilt oli tehtud korraldusi firma suhtes, mille juhte kahtlustatakse majandusalases süüteos, siis edaspidi puuduks võimalus selliseid toiminguid fikseerida. RKLS § 183 järgi nii riigikogu liikme immuniteedi äravõtmiseks või menetlus- või jälitustoimingu läbiviimiseks nõusoleku saamiseks esitab õiguskantsler või riigi peaprokurör põhjendatud taotluse, milles näidatakse veenvalt, miks muul viisil ei ole võimalik eesmärki saavutada. Mis eesmärki, pole aga jällegi täpsustatud, mis jätab hulgaliselt võimalusi taotluse rahuldamata jätmiseks.

Suurem probleem on olnud selle fikseerimine, milliste toimingute korral rakendub immuniteet. Seletuskirjast loeme, et «Põhiseaduse asjakohases paragrahvis kasutatud mõiste – «kriminaalvastutusele võtmine» on aegunud, eelmises õiguskorras kasutatud mõiste, mida ei tule tõlgendada grammatiliselt. Põhiseaduse mõttest, immuniteedi eesmärgist ning tänapäeva kriminaalmenetluse doktriinist lähtudes saab selle mõiste sisu olla kas menetluslik otsustus – süüdistuse esitamine või immuniteeti tugevalt riivava menetlustoimingu läbiviimine». Menetlus- ja jälitustoiminguteks, mis riivavad riigikogu liikme mandaadi teostamist, on eelnõu järgi järgmised toimingud: kahtlustatavana kinnipidamine, tõkendi kohaldamine, sundtoomine, läbiotsimine, isiku läbivaatus, vara arest, jälitustoimingud (postisaadetiste varjatud läbivaatus, teabe salaja vaatamine või pealtkuulamine, politseiagendi kasutamine). Regulatsiooni kohaselt teeb riigikogu liikme suhtes teatud menetlustoimingute ja jälitustoimingute tegemise osas taotluse riigi peaprokurör ning loa annab Tallinna ringkonnakohtu esimees. Põhiseaduskomisjon otsustas loobuda õiguskantsleri vahendusest antud küsimuses.

Immuniteedi eelnõu on naljanumber

Seejuures viiakse sisse täiendus, kus riigikogu liikme suhtes tehtavaid jälitustoiminguid tuleb enne teostamise algatamist talle endale tutvustada, mis teeb kogu seadusest naljanumbri. Vastavalt RKLS § 214 lg 1 sätestatule «nii Tallinna ringkonnakohtu esimehe määrus, millega antakse nõusolek riigikogu liikme suhtes menetlustoimingute tegemiseks, kui ka riigikogu esimehe vastav nõusolek jõustuvad määruse/otsustuse vastuvõtmisel ning saadetakse riigi peaprokurörile, kes tutvustab seda enne menetlustoimingu tegemist isikule, kelle suhtes menetlustoimingut tehakse». Kuna siia alla kuuluvad ka läbiotsimine, varjatud toimingud, siis edaspidi tehtaks neid menetlustoiminguid riigikogu liikme puhul ainult asjaosalist informeerides à la «Tere, me hakkame teid nüüd salaja pealt kuulama. Tere, me saadame nüüd teie juurde salaja politseiagendi»?

Kiirustamise jäljed on kogu eelnõus ja seletuskirjas märgatavad, kuigi praeguseid avalikkuses valitsevaid meeleolusid ja valitsemise legitiimsuse probleeme arvestades oleks võinud eelnõuga (analoogiliselt maailmavaadete arendamiseks erakondadele raha eraldamisega sihtasutuste kaudu) oodata. Näiteks mitte PS §61 vaid PS §62 sätestab riigikogu liikme mitteseotuse mandaadiga ja õigusliku vastutuse puudumise hääletamise ja poliitiliste avalduste eest riigikogus või selle organites.

Õiguskantsler jäetakse ikkagi otsustama mitmeid küsimusi, milleks tal enda väitel pädevust polevat. Ilma PS muutmata suurendab seadus õiguskantsleri õigust teha olulisi otsuseid ilma tõendeid hindamata ja kontrollimata. Üks täiendus RKLS § 216sätestab, et «Õiguskantsler esitab riigikogule kirjaliku ettepaneku anda nõusolek süüdistusakti koostamiseks riigi peaprokuröri taotluses nimetatud isiku kohta, välja arvatud juhul, kui süüdistuse esitamine oleks ilmselgelt põhjendamatu». Mida see küll tähendada võiks? Kas ka siis, kui on läbi viidud menetlustoimingud ja peaprokurör leiab, et võib esitada süüdistuse, säilib võimalus, et õiguskantsler peab süüdistust «ilmselgelt põhjendamatuks»? Ehk õiguskantsleri pädevus ületaks sel juhul peaprokuröri pädevuse riigikogu liikme kriminaalvastutuse osas, kuigi tal puudub pädevus otsustada kriminaalasja sisu üle.

Eelnõu suunitlus on ilmne, selles ei reguleerita immuniteedi küsimusi mitte üksnes menetluse täpsustamise suunas, vaid eelnõu püüab riigikogulase immuniteeti igal võimalusel liigutada absoluudi suunas ja tuua tähtsaimad otsused väljapoole õiguskaitse sfääri. Väljaspool õiguskaitse sfääri asuvad aga poliitilised otsused ja poliitiliste otsustega paika pandud ametiisikud. Nii jääb täitumata lootus, et riigikogu liikmed ei paistaks allapoole kui «kusagil kõrgel hõljuvad jumalikud olendid», millele aitaks kaasa immuniteedi võimalikult kitsas tõlgendamine. Nad jääksid ikka ise otsustama oma kuriteos süüdioleku või süütuse üle. Seletuskirigi ütleb selgelt, et riigikogu liikme immuniteeti sätestav põhiseaduse §76 oleks justkui absoluutne – «norm on absoluutne, ilma klausliteta». See on aga vaieldav seisukoht, mida olen varem põhjendanud (Sirp 26. X 2012).

Veel üks asjaolu väärib tähelepanu. Eelnõu seletuskirjas väidetakse, «et tegu on menetlusõiguse rakendamise erijuhuga, tuleks immuniteedi sisu avada asjakohases eriseaduses ehk antud juhul riigikogu liikme staatuse seaduses (RKLS)». Õiguspoliitliselt tähendab niisuguste erisuste juurdelisamine liikumist tagasi nende paljude «eride» juurde, mis olid Eestis levinud ligi 20 aastat tagasi. Üks selline oli 1995. aastal kehtestatud (KrvKS) «Riigikogu liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri, riigikohtu esimehe ja riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmise korra seadus». See kaotas kehtivuse 2004. aastal «Kriminaalmenetluse seadustiku» kehtestamisel kui aegunu. Kas selline taastuv suundumus on kohane Eesti Vabariigile kui «positivistliku orientatsiooniga demokraatlikule õigusriigile», pole kindel.

Riigikogu soovib korruptsiooni uurimist tasalülitada

Seadus jõustuks vastuvõetuna riigikogu XIII koosseisu volituste alguspäeval ehk prognoositult 2015. aastal. Kuna regulatsioon kehtestub tulevikus, jäävad üles kõik seni olnud probleemid. Ka need, millele viitas õiguskantsler, kui keeldus otsuse tegemisest riigikogu liikmete saadikupuutumatuse osas. Ilmselt pole juhus, et teisipäeval läbis esimese lugemise veel üks eelnõu, kriminaalmenetluse seadustiku muudatused, millega kärbitakse olulisel määral uurimisasutuste võimalusi ja volitusi kuritegude eeluurimist läbi viia. Nii näiteks tahetakse lubada mitmete jälitustoimingute läbiviimist üldse ainult esimese astme kuritegude puhul. Samuti püütakse seadusemuudatustega välistada menetlusest need kuriteole viitavad tõendid, mis saadakse teise kuriteo menetlemise käigus.

Prokuratuuri ja teiste uurimisasutuste võimekust üritatakse sihipäraselt kahandada ka sellegi seaduse eelnõu abil. Eelnõu tegelik eesmärk on tasalülitada korruptsiooni ja muu raske kuritegevuse uurimine. Riigikogus mitme ühesuunalise eelnõu menetlemise aktiivus teeb sügavalt murelikuks, sest pole näha siirast soovi poliitilise korruptsiooniga seotud kuritegude efekiivsemaks kontrollimiseks.

Lõpetuseks väärib tähelepanu fakt, et nn immuniteedi eelnõu puhul on tegemist järjekordse kobarseaduse vastuvõtmise katsega. Puutumatust reguleerivale eelnõule on külge poogitud täiendav eesmärk – riigikogu liikme julgeolekukontrolli reguleerimine, millel on riigikogu liikme kriminaalmenetlusliku puutumatuse küsimustega vaid kaudne seos. Seda laadi saladustele riigikogu liikme ligipääsu kord on oluline valdkond, mida tuleb käsitleda täiesti eraldi. Märgime vaid seda, et kriminaalmenetluslike ja põhiseadusliku korra kaitsmisega seotud menetluste segunemist, kattumist on teravalt kritiseerinud just needsamad isikud ja poliitilised jõud, kelle initsiatiivil ka käesolev seaduseelnõu valmis.