Liis Kuresoo: läbirääkija või soojapuhur?

Liis Kuresoo Foto: Erakogu

Miks on ministeeriumisse seaduseelnõude asjus läbi rääkima minnes tunne, et minu asemel võiks laua taga olla Eestimaa Looduse Fondi logoga soojapuhur, küsib oma kaasamiskogemuste põhjal ELFi metsanduse ja looduskaitse ekspert Liis Kuresoo.

Viimasel ajal räägitakse Eestis rohkem sellest, kuidas kodanikud saaksid osaleda seaduste valmimise juures, et kogu ühiskonda puudutavad otsused ei jääks riigi elanikele pimedate ministeeriumite koridoride varju.

Eestimaa Looduse Fond (ELF) võttis koos teiste keskkonnaühendustega viimase poole aasta jooksul vaatluse alla, kuidas kaasamine keskkonnakaitse valdkonnas seaduste valmimise juures seni toimunud on ja kas kodanikuühenduste hääl kostab või mitte.

Võtsime vaatluse alla valitsuse koostatud ja valitsusasutustele kohustusliku kaasamise hea tava ning võrdlesime seda kolme seadusemuudatuse ja ühe arengukava valmimise jooksul toimunud kaasamisega. Lisaks keskkonna- ja põllumajandusministeeriumite protsessidele saime võrdluseks kasutada ka mõnda justiitsministeeriumi seaduseelnõu koostamist.

Üldiselt leidsime, et vormiliselt ministeeriumid suuremas osas kaasamise head tava ikkagi täidavad, kuid kaasatavate poole pealt pole keskkonnaorganisatsioonid siiski ei tulemuste ega kaasamise viisidega ikkagi rahul. Milles siis asi?

Huvid on tasakaalust väljas

Selge on see, et kui muuta metsaseadust, siis on metsamajandajate ja metsatööstuse huvi hoiduda liigsetest piirangutest. Selge on ka see, et kui planeeritakse põllumajandustoetusi, siis seisab põllumees selle eest, et toetusi tuleks palju ja piiranguid oleks vähe. Keskkonnaorganisatsioonid seisavad ja peavadki seisma selle eest, et seadusemuudatused ei kahjustaks loodust ja meie elukeskkonda.

Seadusemuudatusi kavandav ministeerium peab leidma erinevate huvide vahel kesktee – suutma kaaluda avalikke ja erahuvisid, tekitatavate piirangute otstarbekust ja vajalikkust. Selline tasakaalu leidmine on kõva pähkel, mida saab läbi hammustada vaid siis, kui soov on siiras ja huvide tasakaalustamine võetakse tõsiselt teemaks.

Paraku näeme sageli, et kui metsaseadust muutes kutsutakse laua taha huvigrupid, siis metsatööstust ja majandajaid esindab töörühmades alati rohkem inimesi kui metsakaitse eest seisvaid organisatsioone.

Sama kehtib enamasti ka teiste keskkonnakaitset puudutavate ja loodusressursside kasutamist reguleerivate eelnõude puhul. Selliste tasakaalustamata töörühmade ja komisjonide nn kaasamiskoosolekuid iseloomustab pahatihti viisakuseta sõnasõda ning väitluskunsti šedöövrid.

Kahjuks jõutakse liiga sageli ka üksteise ründamise, süüdistamise ja demagoogiavõteteni. Intellektuaalselt võiksid seesugused kohtumised väitluskunsti harrastajaid ehk paeluda, kuid reaalses elus raiskavad need paraku kokkutulnute aega, raha ja närve. Peale jääb enamasti tugevam pool – Eestis üldjuhul majanduslikud argumendid loodus- ja keskkonnakaitseliste üle.

Kui n-ö kaasamiskoosolek läbi, hingavad ametnikud rahulikult: nüüd on huvigrupid saanud üksteise peale kõvasti kisada, meie läheme vaikselt seaduse muutmisega edasi. Nii mõnigi ametnik on tunnistanud, et seaduseelnõudeteemaliste koosolekute tegelik eesmärk ongi «lasta neil end tühjaks karjuda».

Tulemused on ette teada

Kui avalik võim ei ole huvitatud kodanikuühenduste tegelikest seisukohtadest ja kutsub laua taha vaid tühje sõnu tegema, siis nimetatakse seda näiliseks kaasamiseks. Näiteks poolteist aastat tagasi saatis keskkonnaministeerium paljudele organisatsioonidele tühja tabeli, kuhu palus kirjutada huvirühmade ettepanekud metsaseaduse muutmiseks. Pärast täidetud tabelite tagasisaamist mindi paraku eelnõu valmistama paljuski vaid nende ettepanekutega, mida ministeeriumiametnikud ise olid juba varem planeerinud, ning leiti hulk vabandusi, miks huvirühmade sisendit arvestada ei ole võimalik.

Teise näitena võib tuua praegu põllumajandusministeeriumi koostamisel oleva uue maaelu arengukava, mille alusel jaotatakse tulevatel aastatel suur osa toetusi põllumajanduses ja metsanduses.

Kuigi näiliselt on kõikvõimalikesse juhtrühmadesse, seirekomisjonidesse ja töörühmadesse kaasatud väga palju organisatsioone, ei ole seni arvesse võetud mitte ühtegi ettepanekut, mis seoks erametsaomanikele jaotatavaid toetusi keskkonnakaitseliste pingutustega või suunaksid põllumajanduse investeeringuid ka keskkonnakaitserajatistesse.

Keskkonnaorganisatsiooni esindajana olen tihti sunnitud tõdema, et ministeeriumisse läbirääkimiste laua taha võiks minu asemel saata ELFi logoga soojapuhuri. Tihti tundub, et ainukeseks liikuma panevaks jõuks on ähvardamine ajaleheartiklitega või allkirjade kogumisega.

Sellised lahendused ei peaks olema siiski avalikule võimule kasulikud. Tegelikult oleks rahumeelsest ja tasakaalustatud arutelust kasu ka otsustajatele endile, kuid sageli jäävad asjad oskamatu kaasamise taha.

Kuidas saaks paremini?

Hea kaasamise eelduseks peaks kõigepealt olema ministeeriumite siiras soov jõuda kompromissile, oskus näha erinevates huvigruppides väärtuslike teadmistega partnereid ning valmisolek olla avatud lahendustele, mis võivad erineda ministeeriumite algsetest ideedest. Vastasel korral kasvatatakse mõttetult pingeid huvirühmade vahel ning lootus jõuda kompromissile väheneb veelgi.

Näiteks metsameeste ja looduskaitsjate vastasseis tundub olevat igivana, kuid ilmselt on selle tekitamisel olnud tähtis osa mängida suutmatult läbi viidud riiklikel kaasamisprotsessidel. Küsides erinevate huvigruppide arvamust, ei saa olla eesmärgiks või paratamatuseks inimesi tülli ajada.

Ideaalis peaks igasugune eelnõude algatamine ja muude oluliste otsuste langetamine algama huvigruppide osalusega juba ideede kujundamise faasis. Mida varem algavad arutelud ning mida vähem on ministeeriumil juba otsuseid ette valmistatud, seda suurema tõenäosusega jõutaks tasakaaluni erinevate huvide vahel. Võimalikud konfliktikohad tuleb varakult välja selgitada, püüdes leida neile juba eos üksmeelseid lahendusi. Kogu protsessile tuleb äärmiselt kasuks varakult osalistega kokku lepitud kaasamise plaan ja ajaline raam.

Pahatihti taanduvad probleemid elementaarsetele puudujääkidele ministeeriumite töökorralduses – kisakoori koosolekute ja ümarlaua kaklemise asemel tuleb aja- ja närvikulu vähendamiseks töögruppe oskuslikult juhtida.

See tähendaks seda, et kõik ideed ja arvamused jõuavad otsusetegijani. Suurte erimeelsuste korral töörühmades tuleks see pigem jaotada väiksemateks, vähem konfliktseteks gruppideks. Ministeeriumid peaksid seega investeerima kas oma töötajate koolitamisse või vastavate professionaalide palkamisse. Keskkonnaministeeriumi kantsleri sõnul vastutavad sealsed osakonnajuhatajad muu hulgas ka kaasamise eest, mistõttu sõltub kaasamise ning koosolekute korraldamise kvaliteet osakonnajuhatajate isikuomadustest ja väljaõppest. Osakonnajuhatajaid ametisse määrates tuleks seega valida inimesi, kes suudaksid neile pandud ülesannetega hästi toime tulla.

Pahatihti püütakse keskkonnakaitsjad näilise kaasamise läbi orki – näiteks avalikult kuulutades, kuidas erinevad osalised on olnud protsessidesse kaasatud, viitamata lahendamata jäetud teravatele erimeelsustele. Niimoodi käitudes kaotavad ministeeriumid aga vabaühenduste usalduse ning lõhe kodanike ja ministeeriumite vahel suureneb veelgi. Seetõttu tuleb fikseerida huvigruppide eriarvamused kogu protsessi vältel ning esitada neid avalikkusele moonutamata kujul.

ELF esitas valminud analüüsi taustal hulga ettepanekuid rahvakogule kaasamise kvaliteedi tõstmiseks. Loodetavasti jäävad need ettepanekute analüüsi käigus lauale ning valitsusasutused neist ka üht-teist õpivad.

Vastasel juhul raisatakse igal aastal mõõtmatult palju aega, raha, energiat ja närve kaasamisele, mis tegelikult on pelgalt näiline ega olegi mõeldud liikuma tasakaalustatud ostuste langetamise poole.