Risto Rüütel: konkurents nagu religioon

Vandeadvokaat Risto Rüütel. Foto: arhiiv

Vandeadvokaat Risto Rüütel kirjutab, et konkurents näib olevat muutunud justkui eesmärgiks omaette, lahenduseks kõigile probleemidele, millekski, mis on hea juba iseenesest, ilma igasuguse analüüsita.

eltsimees Mao juhitud Hiina Rahvavabariik kavandas umbes 60 aastat tagasi ülikiiret arengut, mille saavutamiseks korraldati «suur hüpe». Selleks viidi läbi mitmesuguseid kampaaniaid, mis pidid tagama Hiina riigi ülikiire edasijõudmise ja õitsengu.

Üks tuntumaid neist oli varblaste hävitamise kampaania. Viljasaagi kesisus pandi varblaste süüks. Olukorrale leiti kohe ka lahendus – varblaste hävitamine – ja seda tehti erilise põhjalikkusega. Matemaatika oli seejuures väga lihtne: iga varblane sööb keskeltläbi 4,5 kilogrammi viljateri aastas, seega võimaldab miljoni varblase hävitamine toita 60 000 inimest.

Viljasaak paraku varblaste arvukuse vähenemisest ei paranenud, küll aga paljunesid kahjurid senisest hoogsamalt ning lihtrahvas elas endiselt näljas. Nimelt selgus ootamatu tõsiasjana, et varblased söövad peale vilja ka putukaid. Söömata jäänud putukakogukond suutis viljapõldudel teha tunduvalt suuremat hävitustööd kui vaesed varblased. Lõppkokkuvõttes oligi «suure hüppe» tagajärjeks ka põllumajanduse allakäik ja näljahädad. Ühtlasi suri varblane Hiinas peaaegu välja.

Mida me saame sellest õppida? Seda, et iga probleemi lahendamisel tuleb alustada selle sõnastamisest, sest kui me ei suuda sõnastada küsimust, ei ole võimalik leida ka vastust. Kõik asjad on omavahel seotud ja elu on siiski palju keerulisem kui lihtne üks-ühele-seos kahe teguri vahel, nagu selgus ka varblaste hävitamise loos. Ja kui probleem on sõnastatud, tuleb analüüsida teemat sügavamalt, et asja lahendamise asemel mitte hullemaks teha või uusi probleeme tekitada.

Kahjuks sarnaneb ka Eesti õigusloome ja nn monopolide lõhkumise riiklik programm viimasel ajal järjest enam Hiina «suure hüppega». Uueks religiooniks on saanud «konkurents», mis lahendab kõik mured. Kui kusagil on midagi valesti, siis suurendame konkurentsi ja kõik saab jälle korda.

Konkurentsile on avatud kodusoojaturg, vee- ja kanalisatsiooniturg, on lõhutud veemonopole, gaasimonopole jne, uue aasta alguses avati konkurentsile elektriturg, kavas on konkurentsile avada ka apteegiturg (apteegi avamise piirangute kaotamine) jne. Konkurents on riigivalitsejatele muutunud justkui eesmärgiks omaette ja universaalseks lahenduseks kõikidele maailma hädadele.

Sellele, kas konkurents ikka lahendab iga turul tekkinud probleemi või kas üldse tegeletakse just selle probleemiga, mis lahendamist vajab, mõeldakse tunduvalt vähem või üldse mitte. Tegelik turutõrge võib olla hoopis mujal.

Kelle jaoks õieti on konkurentsi tarvis? Kas seda on tarvis ettevõtjatele, et nad saaksid segamatult turul tegutseda (absoluutne ettevõtlusvabadus)? Või siiski lõpptarbijatele, et tõrgeteta toimivad turud tooksid kaasa kvaliteedi tõusu ja hindade languse? Või hoopis poliitikutele, et saaks valijatele raporteerida, et järjekordselt on mõnele kurjale monopolile või lihtsalt «liiga rikkale» ettevõtjale ära tehtud? Mis üldse on konkurents? On see eesmärk, tagajärg või vahend? Kas konkurentsi eesmärk on lõpptarbija heaolu või on eesmärgiks konkurents ise, millel pole lõpptarbijaga otseselt midagi tegemist? Need on küsimused, mille peale ei mõelda piisavalt.

Turgude reguleerimine peab lähtuma siiski lõpptarbija heaolu suurendamise eesmärgist. See käib nii konkurentsi suurendamise kui ka selle piiramise kohta. Tuleb meeles pidada, et konkurentsi soodustamisel või piiramisel, mis ei lähtu lõpptarbija huvide kaitsest, puudub igasugune mõte. Kuigi Eesti põhiseadus sätestab ettevõtlusvabaduse (ka konkurentsivabaduse) ühena põhiõigustest, ei ole tegemist kõige olulisema põhiõigusega. Ühiskonna huvid ei piirdu ettevõtluse soodustamisega, vaid kõik põhiõigused, ettevõtlusvabadus sealhulgas, moodustavad ühtse süsteemi, mis toimib vastastikustes koosmõjudes, mitte üksteisest isoleerituna.

Tulles tagasi turu avamise protsesside juurde, on mulle jäänud mulje, et konkurentsi «kõikeparandav mõju» on muutunud dogmaatiliseks seisukohaks, mis nagu ei vajagi analüüsi. Tegemist on justkui universaalse lahendusega, mis pöörab kõik asjad õigele rajale. Aga kas ikka pöörab?

Mida kasulikku on tavakodanikud saanud vee- ja gaasimonopoli lõhkumisest, kodusoojaturu liberaliseerimisest, ning mida õigupoolest saab lõpptarbija elektrituru avamisest konkurentsile peale võimaluse osaleda loteriis nimega «elektribörs» (või võimaluse tarbida edaspidi elektrit kindla, kuid senisest kõrgema tariifiga)?

Mina näiteks ei ole senimaani leidnud kusagilt mõistlikku selgitust, mida lõpptarbija turu avamisest täpselt saab ja milles lõpptarbija kasu täpselt seisneb. Kas turuavajad seda isegi teavad? Kas nad analüüsisid seda või avasid turu üksnes sellepärast, et «EL nõuab»? Praegusel kujul võidab turuavamisest kindlasti elektrimüüja, kes on justkui eimillestki endale raha juurde saanud.

Lõpptarbija ei pruugi peale suurenenud elektriarve saada aga midagi. Eesti oli viimane ELi liikmesriik, mis elektrituru konkurentsile avas, aga kas sellele mingit sügavamat turuanalüüsi eelnes, mida oleks saanud teenuse tarbijatele tutvustada, või kas üldse üritati uurida, kuidas see protsess näiteks mujal välja nägi, mis tagajärgi seal kaasa tõi jne, on kaheldav.

Apteegi asutamise piirangu kaotamine on järgmine hea näide selle kohta, kuidas õigusloomes lõpptarbija peale pikemalt ei mõelda, vaid jäetakse tema heaolu konkurentsi kui millegi dogmaatiliselt positiivse meelevalda. Tegemist on iseäranis selge näitega, kuidas konkurents on muutumas religiooniks, mis kaugeneb ühiskonna tegelikest huvidest.

Apteegipiirangu kaotamise pooldajad tuginevad sisuliselt kolmele kirjutisele, mis nende meelest kinnitavad apteegipiirangu tarbetust.

Esiteks konkurentsiameti seisukoht, mis lähtub peamiselt loogikast, et konkurents on üldiselt tore asi, mistõttu on see kindlasti hea ka apteegiturul. Viidatakse sellele, et konkurentsile avamine toovat vältimatult kaasa apteegiteenuse kvaliteedi tõusu ja hindade languse.

Jääb aga arusaamatuks, miks õiguspoolest üldse eeldatakse hindade langust nii tugeva hinnakontrolliga turul, nagu seda on ravimiturg, pealegi olukorras, kus ravimi hind sõltub ennekõike riigi ja ravimitootjate vahelistest läbirääkimisest, mitte apteekide hinnapoliitikast. Seega ei oleks hinnalangus sellel turul kuigi usutav. Ka teenuse kvaliteedi kasv on kaheldav, kuna põhjendusi, miks peaks teenuse kvaliteet paranema, ei leia kusagilt, on vaid uskumus, et see nii läheb.

Teiseks on riigikontrolli seisukoht, mis sisuliselt põhineb konkurentsiameti seisukohal ega lisa teemakäsitlusse midagi uut.

Kolmandaks, õiguskantsleri analüüs. See on puhtalt juriidiline mõttearendus põhiõiguste omavahelisest vahekorrast ning senise apteegipiirangu vajalikkusest ja proportsionaalsusest, ent ei põhine samuti konkreetsete turgude sügavamal analüüsil.

Ma ei soovi siinkohal vähimalgi määral kritiseerida ühtegi eelnimetatud kirjutistest. Tegemist on kahtlemata köitvate kirjatükkidega ja mul on alati huvitav lugeda intelligentsete inimeste kirja pandud mõtteid. Samas, ükski eelkirjeldatud arvamus ei sisalda ravimiturgude ja apteegiteenuste turu toimimise mehhanismide sisulist analüüsi ega tugine sellele.

Ilmselt ei olnudki nende kirjatükkide eesmärk esitada ammendav ega lõplik analüüs kõnealuse teema kohta, vaid lihtsalt avaldada oma arvamust. Millegipärast on aga tekkinud olukord, kus seadusandjal ongi ees üks loosunglik dokument konkurentsi kui turureguleerimise mehhanismi dogmaatilisest headusest, eeltoodud dokumenti refereeriv dokument ja lõpuks õiguskantsleri kui tippjuristi puhtalt juriidiline analüüs.

Keegi ei ole vaevunud aga tegema majanduslikke või turuspetsiifilisi analüüse ega uurinud põhjalikumalt teiste riikide kogemusi, mistõttu seadusandja teeb oma otsuseid ilmselges infopuuduses. Siinkohal mainitagu, et ainuüksi teiste ELi liikmesriikide kogemusi analüüsides leiaks meie seadusandja nii mõndagi huvitavat, näiteks seda, et meie apteegi asutamispiiranguga analoogsed piirangud on teistes riikides ära kaotatud ... ja seejärel kohe taaskehtestatud.

Kutsun üles meie seadusandjat enne järgmise turu konkurentsile avamist pidama aru, mida õigupoolest saavutada tahetakse ja kas selle konkreetse turu probleeme saab lahendada just kavandatavate meetmetega. Kas konkurentsi tuleb suurendada või vähendada? Millises ulatuses? Või leidub hoopis mõni muu, sobivam meede?

Selleks tuleb kõigepealt sügavamalt analüüsida konkreetse turu toimimismehhanisme (ja seda ei peaks tegema juristid, vaid ikka vastavat turgu tundvad spetsialistid, ära kuulates ka turuosalisi) ning võimaluse korral hinnata teiste riikide kogemusi. Muidu läheb nii, nagu hiinlastel läks – varblased põldudelt küll kadusid, aga viljasaagi suurenemise asemel tuli hoopis üleriigiline näljahäda.

Autor on advokaadina kümme aastat spetsialiseerunud konkurentsiõigusele ning osalenud menetlusosaliste esindajana nii konkurentsiameti menetlustes kui ka ettevõtjatevahelistes konkurentsiõiguslikes kohtuvaidlustes. Ta on olnud turuosalise õigusnõustaja kolme infrastruktuuridega seonduva monopoolse turu avamises konkurentsile. Ta on töötanud konkurentsiametis nõunikuna. Ühegi artiklis toodud näitega autoril praegu otsest seost ei ole.