Samas tõdetakse, et põhiseadus ei ole ainult juriidiline dokument. See on kindlasti ka poliitiline ja kultuuriline dokument. Öelduga tuleb nõustuda, kuigi juristid kipuvad põhiseadust ikka oma dokumendiks pidama.
Võib kindlalt väita, et põhiseadus on oma terminoloogia ja mõisteaparaadiga rikastanud ühiskondlikku diskussiooni. Parlamentaarsesse kõnepruuki on lisandunud sõnad «proportsionaalsus», «võrdne kohtlemine», «õiguspärane ootus», «legitiimne eesmärk».
Poliitilises otsustusprotsessis on otstarbekuse kõrval tugeva argumendi staatuse võitnud põhiseaduspärasus või põhiseadusvastasus. See on õiguslik tegelikkus, mis muutub väga visalt, kuid võime tõdeda, et põhiseadus on suutnud paarikümne aastaga mõjutada ühiskondlikke hoiakuid ja kujundada üldsuse arusaamu õigusest ja õigusriigist – lõppastmes ka õiglusest. Põhiseadus on suutnud luua kultuuri ja kombeid.
Pilk põhiseaduse saamise lukku
Eesti Põhiseaduse Assamblee läkituses Eesti rahvale seisab: «Rahvahääletusele panekuks valminud põhiseaduse eelnõu tugineb EV varasematele põhiseadustele ja on nende loomulik järglane. Uus põhiseadus lähtub inimõiguste tunnustamise ja parlamentaarse demokraatia põhimõtetest ning rahva kestvuse elulisest huvist.»
Eesti Vabariigi taastamisel ainuõigena tundunud soov tugineda õiguslikule järjepidevusele oli tugev argument neile, kes soovisid sõjaeelse, 1938. aastal jõustunud põhiseaduse taaskehtestamist. Eestis leiti, et õigusliku järjepidevuse kandjaks on eelkõige rahvas oma hääleõigusliku kodanikkonna kaudu, mitte niivõrd konkreetne põhiseaduse tekst. Siinkohal olgu märgitud, et mitmed iseseisvuse taastanud riigid siiski taaskehtestasid, kas osaliselt või täielikult, varemkehtinud põhiseadused.
Tahan rõhutada, et Põhiseaduse Assamblee moodustamine ja suuna võtmine uue, kaasaegse põhiseaduse väljatöötamisele ja rahvahääletusel kehtestamisele oli üks suuremaid üldrahvalikke õnnestumisi, mis lõi aluse õigusriikluse arengule. Mõisteti, et põhiseadus peab arvestama ühiskonnas väljakujunenud reaalsusega, poole sajandi vältel toimunud õiguse arenguga, kandma ajastu vaimu ja olema oma vaadetelt suunatud tulevikku.
Kuigi meie põhiseadus on rahvahääletusel vastu võetud 1938. aastal jõustunud põhiseaduse esimese paragrahvi alusel ja pöördumises rahva poole rõhutati, et eelnõu tugineb Eesti Vabariigi varasematele põhiseadustele, on kehtiva põhiseaduse näol tegemist kvalitatiivse hüppega, millele on tunnustust jaganud mitmed rahvusvahelised eksperdid. Nii märkis põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni ekspert professor Jochen Abram Frowein 1997. aastal oma raportis lakooniliselt: «Eesti Vabariigi 1992. aasta põhiseadus on üks silmapaistvamaid Kesk- ja Ida-Euroopa põhiseadustest.»
Me peaksime tunnetama, milline võis olla 1992. aastal ajalooline põhiseaduskogemus okupatsioonide eelsest Eesti Vabariigist. Rahvusromantiliste mälestuste kõrval kerkivad esile kaks märksõna: rahvusvaheline isoleeritus ja demokraatia nappus.
«Asutava Kogu seletus Eesti riiklisest iseseisvusest ja rippumatusest» (19. mai 1919) oli kindlasti üks tähtsamaid eelkonstitutsioonilisi akte, milles põhjendati Eesti riigi tekkimise ajaloolisi ja juriidilisi aluseid ja mis pidi veenma sama aasta jaanuaris Pariisis tööd alustanud rahukonverentsi Eesti iseseisvust de jure tunnustama. Paraku seda ei järgnenud. See tuli alles 1921. aastal, kui bolševismi võit Venemaal oli kindel ning lääneriigid vajasid Poolat, Balti ja teisi uusi riike sanitaarkordoniks Nõukogude Venemaa piiridele. Lõppastmes viis see rahvusvahelise isolatsioonini.
Kas meie praegune põhiseadus ja riigielu praktika võimaldavad varasemaid vigu vältida?
Avatus rahvusvahelisele õigusele
Eesti põhiseadus on avatud rahvusvahelisele õigusele. Pälvides küll kriitikat, on riigikohus põhiseaduse veelgi avatumaks tõlgendanud. Põhiseadus on võimaldanud Eestil saada kõige enam rahvusvahelisse koostöösse integreeritud Põhjala riigiks. Eesti välisministeeriumi välislepingute andmebaasis on 1018 jõustunud välislepingut.
Mõistes rahvusvahelist õigust kui stabiilsuse loomise ja demokraatia tugevdamise vahendit, ei saa mööda minna sellest, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on põhiseaduse järgi Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Veelgi enam Eesti põhiseadusesse integreeriti põhiõiguste kataloog, mis ühtib Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni tekstiga ja teiste samasisuliste välislepingute tekstidega. See on taganud sujuva põhiõiguste kaitsemehhanismide toime ja konventsiooni varasema rakenduspraktika ülevõtmise meie õiguskorda.
Võime olla uhked ja õnnelikud oma avatuse ja integreerituse üle, kuid teiselt poolt tõstatab iga sellesuunaline samm küsimuse Eesti suveräänsusest. Põhiseaduse esimesse paragrahvi sisse kirjutatud riigi ja rahva suveräänsuse põhimõte on väga jõuline maksiim, mis annab suveräänsuse defineerimisel ühtmoodi tulemuse, kui arutelus lähtutakse 18. sajandi suveräänsuskäsitlusest, ja teistsuguse tulemuse, kui argumenteerimisel võetakse arvesse tänapäevast rahvusvahelist koostööd.
Niikaua kuni vaidlus suveräänsuse üle on suunatud siseriiklikus poliitilises debatis valijahäälte püüdmisele, jääb see lihtsalt probleemi olemusele tähelepanu juhtimiseks, sest absoluutse suveräänsuse pooldajate vastu ei astu ju keegi avaldusega, et kõik on delegeeritav. Äärmuslikud lähenemised on seni välistanud sisulise diskussiooni. Pädevuste delegeerimist saab vaadelda kui suveräänset tahteavaldust näiteks Euroopa Liidu, kuhu me kuulume, eesmärkide elluviimiseks.
Samaaegselt tuleb silmas pidada, et suveräänsuse delegeerimine ei ole mitte ühegi põhiseaduse raames piiramatu. Mingil hetkel ammendub põhiseaduse vastuvõtmisel või ka Euroopa Liiduga ühinemisel rahva antud mandaat, sest olukord, milles hääletati varem, on sedavõrd muutunud, et rahva mandaat vajab uuendamist. Näiteks riigikohtu otsus Euroopa stabiilsusmehhanismi asjas tingib tõenäoliselt järgmise Euroopa Liidu asutamislepingu muudatuse arutelul tõsiseid vaidlusi selle üle, kas muudatus on ikka põhiseaduse täiendamise seadusega hõlmatud või tuleb selle heakskiitmiseks korraldada uus rahvahääletus sarnaselt põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmisega.
Mulle tundub, arvestades föderaliseerumise suundumuste jõulist esilekerkimist Euroopas, ei ole me väga kaugel hetkest, kus põhiseaduse täiendamise seaduse ehk kolmanda akti tõlgendusvõimalused ammenduvad, ja rahvas peab kõrgema riigivõimu kandjana legitimeerima või tagasi lükkama järgnevad suveräänsust delegeerivad sammud.
Põhiseaduse stabiilsus kui väärtus
Nüüd, kus põhiseadus on kehtinud 20 aastat, saame öelda, et põhiseadus on olnud siseriikliku õiguskorra stabiilsuse tagaja. Kas 20 aastaga on tekkinud põhiseadustraditsioonid, kus erinevate võimuharude lahusus on tasakaalukalt paika loksunud, puuduvad pädevusvaidlused, kus seadusloomes, toetudes loodud kultuurikihile, ei tehta kergekäelisi kannapöördeid, kus austatakse demokraatlikku otsustusprotsessi ja hea halduse põhimõtteid?
Arvan, et oleme sellel suunal tänu stabiilsele põhiseadusele pika sammu astunud, kuid see tee on lõputu. Põhiseadust on muudetud neljal korral, lisades preambulisse eestlust säilitava eesmärgina eesti keele kaitse, täpsustades kaitseväe juhtimist ja muutes kohalike omavalitsuste volikogude volituste aega.
Kui need muudatused ei muutnud põhiseaduse olemust, siis liitumisel Euroopa Liiduga põhiseadusele nn kolmanda akti lisamine jättis küll põhiseaduse sätted muutmata, kuid muutis läbivalt põhiseaduse olemust. Kas ja kuidas ning kas muudatus on õigusselge? Need on küsimused, milles täielik selgus puudub.
Riigikohtunik professor Jüri Põld koputas otse naelapea pihta, kui määratledes arutelu lähtealuseid, märkis: «Arutelu lähtekohtasid võiks olla kaks. Üheks lähtealuseks võiks minu arvates olla see, et eksisteerib kaks erinevat õiguskorda, mille aluseks on kaks erinevat konstitutsiooni. Ühel juhul on Eesti õigusaktide sisu mõõdupuuks ELi konstitutsioon (materiaalses mõttes) ja sellega kooskõlas olev ELi teisene õigus. Teisel juhul on Eesti õigusaktide sisu mõõdupuuks Eesti konstitutsioon (materiaalses mõttes). Teiseks lähtealuseks on kindlasti ELi õiguse kohaldamise ülimuslikkuse põhimõte.» (Ettekande teesid 32. õigusteadlaste päevadelt.)
Ilmselt kujuneb professor Põllu lähtekohtadest tulenev mõttevahetus viljakaks ning annab selgust, mitmele põhiseadusele meie õiguskord toetub ja kus asub õigusaktide hierarhias meie 20-aastane stabiilne põhiseadus.
Võrreldes Eesti põhiseaduse stabiilsust näiteks Läti konstitutsioonilise arenguga, tuleb märkida, et Läti parlament kehtestas iseseisvuse taastamisel 1922. aasta põhiseaduse. Seda teksti on vastavalt ajastu nõuetele muudetud ja iseseisvuse taastamisest alates on tehtud kaheksa muudatust: 1994 muudeti valimisiga, 1996 loodi konstitutsioonikohus, 1997 muudeti valimiste korda ja parlamendi funktsioone, pikendati presidendi ametiaega ja muudeti valitsuse regulatsioone, 1998 lisati 8. peatükk – põhiõigused. Lisandunud on veel muudatused seoses Euroopa Liiduga ühinemisega, põhiseaduses sätestati, et abielu on mehe ja naise vahel, ning 2009. aastal viidi sisse valijaskonna õigus parlamenti laiali saata.
Ühelegi riigile või rahvale ei saa ette heita arengusuundade valikut, kuid mulle tundub, et 1991. aasta otsus luua Eestile uus kompleksne põhiseadus on taganud süsteemse ja igas alges põhiseadusele tugineva õiguskorra ja riigikorralduse arengu, mida paljudel meie kunagistel saatusekaaslastel pole õnnestunud teha.
Paarikümne aastaga on kogunenud arvestatav kohtupraktika põhiseaduse rakendamisel tekkinud vaidlustest. See ei näita põhiseaduse nõrkust, vaid tugevust, sest kordagi pole Eestis tekkinud olukorda, millele põhiseadus lahendust ei anna. Meil ei ole olnud põhiseaduskriise, mille tulemusena oleks jäänud riik kõrgema juhtkonnata, või oleks kriitilistel hetkedel vajalikud otsused jäänud vastu võtmata või oleks põhiseadus võimaldanud otsustusprotsessis selgelt ignoreerida rahva tahet ja demokraatia põhimõtteid. Eesti seadusandja põhiseaduskuulekus on olnud kõrge ja päevapoliitika on suudetud mahutada põhiseaduse raamidesse. See kõik kõneleb põhiseaduse autoriteedist. Põhiseaduse kaitsel on igapäevaselt president, õiguskantsler ja riigikohus.
• Artikli aluseks on ettekanne, mille Märt Rask pidas õigusteadlaste päevadel 4. oktoobril Tartus.
/nginx/o/2009/07/26/212381t1he7bc.jpg)