/nginx/o/2015/09/09/4469527t1h1907.jpg)
Risk saada kaela korruptsioonisüüdistus ning teema määratlematus Eesti õigusruumis peletab võimekaid inimesed avalike huvide teenimisest eemale, kirjutab Postimehe arvamusportaalis vandeadvokaat ja Tartu Ülikooli kriminaalmenetluse õppejõud Oliver Nääs.
Mõned aastad tagasi avaldas hea kolleeg Alar Urm avalikult muret, et karistusseadustik sisaldab liialt palju määratlemata ja kummist paragrahve, mille osas ei ole võimalik inimesel aru saada, kust jookseb kuritegeliku käitumise piir. Vahepeal on lõpuni viidud ülekriminaliseerimise vastane karistusõiguse revisjon ning sellega on pilt läinud muidugi palju paremaks, palju arusaadavamaks. Kuid sügavaid ohkeid esile kutsuvaid kohti jagub endiselt. Tänaseni sisaldub karistusseadustikus kuritegusid, mille toimepanemist ei ole võimalik mõistlikult ette tajuda ja mis demotiveerivad inimesi osalema avalike huvide teenimisel.
Võtame kasvõi aktuaalse AS Tallinna Sadam poolt Eesti Olümpiakomitee rahastamise kaasuse, kus riigi omanduses, kuid vormiliselt eraõigusliku aktsiaseltsina tegutseva äriühingu nõukogu esimehele heidetakse ette ametiisiku kohustuste rikkumist. Süüdistus on esitatud karistusseadustikus sätestatud toimingupiirangu rikkumises, mis on halvimal juhul karistatav kuni kolmeaastase vangistusega.
Milles siis asi? Toimingupiirangu rikkumine kui kuritegu seisneb üldistatult ametiisiku poolt otsuse langetamises huvide konflikti olukorras. Ametiisikuna ehk isikuna, kellel on keeld huvide konfliktis otsuse langetamiseks, käsitletakse korruptsioonivastase seaduse ja karistusseadustiku kohaselt isikut, kellel on avaliku ülesande täitmiseks ametiseisund.
Ametiseisundi definitsioon on korruptsioonivastases seaduses toodud ning see on ka seaduse metoodilisel sirvimisel hõlpsasti leitav. Otsad jooksevad vette aga siis, kui hakata meie kehtivast seadusandlusest otsima neid ülesandeid, mida peetakse riigi poolt avalikeks ning milliste täitmisel saab tavakodanikust ametiisik.
«Avalikud ülesanded» on määratlemata mõiste
Häda on selles, et ei korruptsioonivastane seadus, karistusseadustik ega ükski teine õigusakt ei loetle üles avalikke ülesandeid. Kasu ei ole ka konkurentsiseaduses toodud avaliku ettevõtja määratlusest, kuna see vaid määratleb avaliku ettevõtjana sellise juriidilise isiku, kelle üle on riigil, kohaliku omavalitsuse üksusel või avalik-õiguslikul juriidilisel isikul otseselt või kaudselt valitsev mõju omandiõiguse või finantsosaluse kaudu.
Samas ei tähenda riigi valitsev mõju seda, et juriidiline isik täidab avalikke ülesandeid. Riigil on õigus lisaks avalike ülesannete täitmisele konkureerida eraettevõtjatega ka vaba konkurentsi tingimustes vabal turul ning seda muuhulgas juhul, kui riigil on juriidilise isiku üle valitsev mõju. Seetõttu ei saa konkurentsiõigusest tuleneva avaliku ettevõtja määratlust samastada avalike ülesannetega.
Teiste sõnadega, konkurentsiseaduse tähenduses on avalik ettevõtja hoopis teine kategooria kui avalike ülesannetega seonduv problemaatika korruptsioonivastase seaduse tähenduses. Avaliku ettevõtja esindus- või järelevalveorgani liige ei pruugi täita avalikke ülesandeid.
Ebaselge õigusnormi alusel ei tohi karistada
Mõnikord selguvadki teatud mõistete tähendused alles kohtus. Muudes õigusharudes polegi sellest midagi, kuid fundamentaalne probleem eksisteerib kriminaalõiguses, mille vahendusel rakendab riik karistusvõimu. Seal kehtib raudne põhimõte: õigusnorm, mille alusel isikut saab süüdi mõista, peab olema selge ja ühemõtteline.
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ning Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt ei tohi kriminaalseadust tõlgendada laiendavalt süüdistatava kahjuks. Teiste sõnadega, kõik õiguslikud ebaselgused tuleb tõlgendada süüdistatava kasuks. Ka Riigikohus on rõhutanud, et iseäranis karistusõigusnormi sisu selgitamisel tuleb esmajoones tugineda grammatilisele tõlgendamisele – tavakeeles öeldes, lähtuda tuleb eelkõige sellest, mis must-valgel seaduses kirjas on. Riigi ja avalike huvide seisukohalt ei ole selline ebaselgus mõistagi hea, mistõttu kutsun seadusandjat üles võimalikult kiiresti looma konkreetsust niivõrd olulises küsimuses.
Ühiskonna ja riigi huvides ei ole kindlasti riigile kuuluvate eraõiguslike ettevõtete juhtorganite liikmete rippumine nii-öelda maa ja taeva vahel, muutes nende vastutuselevõtmine korruptsioonikuritegude eest on õiguslikult äärmiselt küsitavaks. Muide, kuni 31. märtsini 2013 kehtinud korruptsioonivastase seaduses olid sõnaselgelt ametiisikutena määratletud ka riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige. Pärast seda aga defineeriti ametiisik just nimelt avaliku ülesande täitmise kaudu, mis tekitab suurt segadust ja seetõttu kujutab minu hinnangul endast näidet ebaõnnestunud reformist. Seadusandja on liikunud ebaselguse poole, mis ei ole tervitatav areng ja takistab õiguse rakendamist.
Samuti on ametiisikule palju kõrgendatud nõudeid ka lisaks kõnealustele toimingupiirangutele. Seetõttu peab küsimus sellest, kas isik on ametiisik või mitte, olema talle oma ülesannete täitmisel üheselt arusaadav juba siis, kui ta vastava ameti vastu võtab. Seda eriti juhul, kui riik tegutseb vormiliselt eraõiguslikult, näiteks läbi mõne äriühingu või sihtasutuse.
Arvestades, et riigil on õigus eraettevõtjatega konkureerida ka vabal turul, on sellisel juhul risk segaduseks ja tahtmatuteks rikkumisteks väga kõrge. Eriti segane on asi olukordades, kus ka juriidilise isiku põhikiri ei käsitle tema tegevust avalike ülesannete täitmisena, nii nagu Tallinna Sadam AS-i puhul see täna on.
Küsimus sellest, mida keegi peab ühe riigi seisukohalt vaadates avalikeks ülesanneteks, sõltub paljuski isiklikest tõekspidamistest ja maailmavaatest. Äsja toimunud Riigikogu valimised ja koalitsiooniläbirääkimised illustreerisid hästi seda, et arusaam riigi „paksusest“, ning ühes sellega ka riigi avalikest ülesannetest, varieerub väga laial skaalal. See, mida vasakpoolsed peavad avalikuks ülesandeks võib parempoolse maailmavaatega inimese jaoks olla paljuski üksikisiku enda vastutusala. Kuhu te täna liigitaksite näiteks elektrienergia tarnimise teenuse? Avalik ülesanne või vaba turu pärusmaa? Aga mõned aastad tagasi?
Erinevalt näiteks Ameerika Ühendriikidest ei ole meil kombeks tuua esile ametis olevate kohtunike maailmavaateid ja nende üle diskuteerida. Seda ettearvamatumad on ka kohtu otsustused küsimustes, kas konkreetsed ülesanded on avaliku iseloomuga või mitte. Pretsedendid küll tekivad, kuid esimene süüdimõistetu on piltlikult öeldes katsejänes ja süsteemi loomulik kadu. Erinevalt järgmistest ei olnud tal võimalik asjade kulgu mõistlikult ette näha. Selline kafkalik lähenemine ei ole humaanne ega vastavuses õigusriigi põhimõtetega.
Ametiisikule kõrgendatud ootuste ja nõuete panemine on mõistagi põhjendatud, selles pole küsimus. Aga tehkem seda selliselt, et mängureeglid on kõigile asjaosalistele arusaadavad, nii riigile kui ka tema huve teenivale (ameti)isikule. Määratlematus ning sellega kaasneva riisiko kandmise jätmine võimalikule ametiisikule pigem peletab võimekaid inimesed avalike huvide teenimisest eemale, mis mõistagi ei ole ka riigi seisukohalt soodne areng.