Analüüs ⟩ Kas Euroopa Liit suretab rahvusparlamendid välja?

Euroopa Komisjoni peakorter Foto: Yves Herman/ Reuters / Scanpix

• Riigikogus piisab kuue poliitiku häälest, et otsustada olulise mõjuga ELi asju.
• Riigikogule sobiks ELi asjade menetlemiseks paremini Saksa Bundestagi menetlusmudel.
• Miski ei takista riigikogul töömudelit muuta ja komisjonide tööjaotust ümber mängida.

Rohkem ELi arutelusid tuleks viia riigikogu istungile, et valikukohad oleksid päriselt läbi vaieldud ja veel enne, kui neid hakatakse lõpuks Eesti seadustesse lugema. Muudatused on rasked, aga ELi küsimustes nõutult paigal tammuv või pea kaotanud riigikogu on lihtsalt väikese Eesti jaoks liiga kallis lõbu, kirjutab ajakirjanik Külli Kapper.

Midagi on Euroopa Liidus juhtunud rahvusparlamentidega. Mõned neis ei ole justkui siiamaani suutnud kohaneda Brüsselist kiirgava uutmoodi tegutsemiskeskkonnaga.

«Jah, rahvusparlamendid on ELi tõttu kaotanud osa oma seadusandlikust pädevusest,» ütles Postimehele üks Euroopa juhtivamaid rahvusparlamentide uurijaid, Viini kõrgemate uuringute instituudist, doktor Katrin Auel. Euroopa juhtivate parlamendiuurijate hinnangul voolab ELi tasandilt liikmesriikidesse kuskil 20–30 protsenti seadusandlusest.

Dr Katrin Auel, Viini kõrgemate uuringute instituudi Euroopa valitsemistava, riigi rahanduse ja tööturu uurimisrühma juht Foto: erakogu

«Rahvusparlamentide peamine roll ELis on aga ikka sama – olla valitsuse ja kodanike vaheliseks ühenduslüliks,» kirjeldas Auel. Liikmesriikide seadusandjate ülesanne ELis on mõjutada poliitika valikuid, valvata valitsuse tegevuse üle ja jagada kodanikele teavet, olles nii ühiskonnas vajalikuks vaidluste ja seejärel kokkulepete areeniks.

Kaheldav ajalooline otsus

Turbulentses euroopaliidustuvas keskkonnas jäävad ellu lõpuks ikkagi vaid need põhiseaduslike institutsioonide liigid, kelle anatoomiasse on mingigi teistsugustes tingimustes toimimise ehk muutumise võime sisse kodeeritud. Riigikogu ei ole selles suhtes erand.

Paraku tundub, et just Eesti parlament ei suuda siiamaani päriselt tunnistada, et midagi on valesti – näiteks seda, et oleks pidanud võtma 20 aastat tagasi üle Saksamaa parlamendi ELi töömudeli, mitte kopeerima üks ühele Soome oma.

«Parlamendid on väga konservatiivsed ja eneseteadlikud,» selgitas Postimehele Tampere ülikooli poliitikateadlane Tapio Raunio.

Nad on mõnikord justkui keset ELi liikmesriike liikuvad keisrid, kes ei kuule, kui neile öeldakse, et nad on alasti või siis ei julgegi keegi seda kõvasti öelda.

Parlamendid on justkui keset ELi liikmesriike liikuvad keisrid, kes ei kuule, kui neile öeldakse, et nad on alasti või siis ei julgegi keegi seda kõvasti öelda.

«Protseduure muudetakse ainult siis, kui süsteemi tabab mingi šokk,» lausus Raunio. «Ka Soome parlamendiliikmed kipuvad uskuma, et nende (1995. aastast pärit – toim) süsteem töötab hästi.»

Nii tiksutaksegi riigikogus ELi asju ajades valdavalt mugavustsoonis ja nauditakse parlamentaarset turismi, olulist sisulist lisandväärtust Eesti ELi otsustusse pakkumata. Kui siis korraga Brüsselis kokku lepitud direktiivid tuleb seadusteks kirjutada, ollakse hädas, sest unustati valikute tegemise hetkel Euroopa Komisjoni seaduste ettepanekutesse piisava põhjalikkusega süveneda.

Ei märgata vist sedagi, kui paljud ELis kokkulepitud normid on kirjutatud pärast nende vastuvõtmist parlamendis toimuvatest traditsioonilistest seaduste lugemistest mööda triivivatesse otsekohalduvatesse määrustesse.

Umbusaldatakse valitsusametnikke, justkui ministeeriume ei juhi ministrid ja seaduseelnõusid ei esita seadusandjale lugemiseks valitsus.

Soome vs. Saksamaa töömudel

2004. aastal ELiga liitumise järel võttis Eestis üle Soome parlamendi ELi asjaajamise mudeli – koondades ELi töös lõppvastutuse parlamendi ELi asjade komisjoni. Sellega on hädas ka soomlased ise. Komisjon kontrollib küll oma valitsust ELi küsimustes hästi, aga avalikuks debatiks oskusi napib. «Ma arvan, et see on suur probleem, sest see mõjutab nii meedia kui ka valijate võimet saada infot olulise mõjuga ELi otsuste kohta,» selgitas Raunio. Lisaks komisjoni istungi kinnisuse probleemile on komisjoni töösse kaasatud vaid piiratud hulk parlamendiliikmeid.

Riigikogus tiksutakse ELi asju ajades valdavalt mugavustsoonis ja nauditakse parlamentaarset turismi, olulist sisulist lisandväärtust Eesti ELi otsustusse pakkumata.

Ka riigikogus saab niiviisi vaid kuus poliitikut otsustada olulise mõjuga ELi asju kõigi saadikute nimel, sest just selline on ELi asjade komisjonis otsustusõiguslikest liikmetest koosneva kvoorumi minimaalne suurus.

Tampere Ülikooli poliitikateadlane Tapio Raunio Foto: erakogu

«Saksamaa parlamendis on näiteks ELi asjade käsitlemisel leitud Soomest palju parem lahendus, sest toimuvad ka avalikud arutelud ehk täiskogu on ELi otsustusse kaasatud.» ELi asjade n-ö juhtivkomisjon ei asenda sisuliselt mitte kunagi tegelikult parlamendi täiskogu, tõi esile Soome politoloog.

«Teatud mõttes on praeguseks kõigi rahvusparlamentide ELi töö muutunud sarnasemaks. Näiteks kõigis rahvusparlamentides kasutatakse ELi töös valdkondlike komisjonide (kas maaelu-, keskkonna- või majanduskomisjoni) teadmisi,» ütles Auel. Parlamendid erinevad aga jätkuvalt selle poolest, mis moel on selline valdkondlik ekspertiis rakendatud – millal ja mis määral neid kasutatakse,» selgitas Austria Euroopa uuringute juhtiv ekspert.

«Soome otsustas ELiga liitudes, et ELi seaduste ettepanekutega töötatakse võimalikult sarnaselt teiste seadustega,» viitas Raunio. Euroopa Komisjoni ettepanek edastatakse Soomes esmalt valdkondlikule komisjonile, kes valmistab parlamendi seisukoha ette, mis kinnitatakse siis ELi asjade komisjonis.

Sellist suuresti kattuvate ülesannetega kahetasandilist komisjonide tööjaotuse mudelit ei ole endale saanud lubada isegi jõukas Saksamaa parlament. Ka Hollandi parlamendis on põhivastutus ELi asjades valdkondlikes komisjonides.

Riigikogus saab vaid kuus poliitikut otsustada olulise mõjuga ELi asju kõigi riigikogu liikmete nimel, sest just selline on komisjoni kvoorumi alampiir.

ELis on suures pildis seega rahvusparlamente, kus keskne otsustusroll on ELi komisjonil (Soome, Eesti), ja selliseid, kus otsustatakse peamiselt valdkondlikes komisjonides (Saksamaa, Holland). Miski ei takista riigikogul 2004. aastal kokku lepitud ELi töömudelit muuta ja komisjonide tööjaotust ümber mängida.

Bundestagi ELi asjaajamine oleks riigikogule ka sobivaim lahendus, sest tooks kaasa

• tugevad ELi asjadest huvitatud valdkondlikud komisjonid;
• ühe komisjoni, millel oleks üldine ELi küsimusi parlamendis koordineeriv roll (Eesti väiksust silmas pidades – üks Euroopa ja välisasjade komisjon);
• kõige olulisemate ELi otsustuskohtade vaagimise parlamendi istungil – avalikult ja enne, kui valitsus istub ELi läbirääkimiste laua taha.

Sisuliste arutelude põud

Kõige teravam probleem, millega nii soomlased kui eestlased, aga ka mõnede teiste liikmesriikide kodanikud silmitsi seisavad, ongi sisuliste ja õigel ajahetkel toimuvate avalike ELi valikuid puudutavate parlamentaarsete arutelude põud.

Siin on kaks peamist takistust, mis tuleks ületada. Esiteks peaksid parlamendiliikmed suutma eristada päriselt olulisi asju üüratust ELi institutsioonide toodetavast dokumentide massist.

«Parlamendid peaksid suutma tugevamalt eristada neid Euroopa Komisjoni algatusi, kus on vaja sekkuda. Praegu on ohjad valitsuste käes, mistõttu enamik valdkondlikes ja ELi asjade komisjonide päevakorras olevaid ELi punkte parlamendiliikmeid tegelikult ei huvita,» ütles Raunio.

Miski ei takista riigikogul 2004. aastal kokkulepitud ELi töömudelit muuta ja komisjonide tööjaotust ümber mängida.

«Minu kogemus on see, et parlamendiliikmeid huvitavad vaid üksikud ELi algatused ja just nendesse tuleks süveneda ning neid tuleks korralikult istungitel arutada,» selgitas Raunio, tuues välja, et palju rohkem tuleb ELi dokumentide hulgast valida, kuhu energiat suunata.

Reageerida tuleks sellisel ajahetkel, mil valikute tegemisega suudetakse veel ELi otsustust mõjutada ehk võimalikult varakult, näiteks seaduste Brüsseli poliitilisse tööplaani kavandamise faasis. «See on paljudele rahvusparlamentidele jätkuvalt suureks väljakutseks, kuidas saada vajalikku informatsiooni ja õigel ajahetkel,» selgitas Auel. «Ideaalis peaksid parlamendid oma tööd alustama poliitika planeerimise dokumentidega.»

Siin aga põrgatakse riigikogus paraku ka vastu parlamendiliikmetele nõu andva administratsiooni võimekuse lage. Kui Euroopa Komisjon lajatab juba terviktekstiks viimistletud direktiivi, määruse või otsuse eelnõuga, võib mõningal juhul väikese ELi liikmesriigi mõjukust silmas pidades olla juba reageerimiseks hilja.

Teiseks, on täiesti selge, et arutelu ei saa pidada küsimuste üle, millest poliitikud aru ei saa ning see sõltub parlamendiliikmete motivatsioonist sama palju, kui informatsiooni kvaliteedist. «Parlamendid on väga hõivatud institutsioonid ja olid seda juba ka enne ELiga liitumist,» selgitas Auel. Kui Brüsselist juba saadetakse teele tehnilisi ja kantseliiti uppuvaid ELi materjale, siis riigikogu liikmetel, kellel on niigi väga vähe aega, kaob nende vastu igasugune huvi.

Poliitikud riigikogu saalis Foto: Madis Veltman

«Parlamendiliikmetel on aeg-ajalt suur kiusatus ELi asjadega mitte tegeleda,» ütles Raunio, lisades, et samas on igal ELi liikmesriigil oma spetsiifilised teemad, mida tuleks käsitleda. Kindlasti tuleks rahvusparlamentide istungitel arutada suuri ja kodanike elu oluliselt mõjutavaid valikuid. Ka siin tuleb kokkuvõtteks mängu parlamendiliikmete ajaressursi nutikas kasutamine, mistõttu taandub kõik taaskord vajadusele elimineerida riigikogu töömudelis ebamõistlik dubleerimine.

Järeldused ja ettepanek

Kokkuvõtteks tuleb tõdeda, et EL ei sureta rahvusparlamente välja, ent arvestama peab, et parlamentide töötamise tingimused on muutunud. Teistsuguses väliskeskkonnas toimetulemiseks kasutavad erinevad ELi liikmesriikide parlamendid erinevaid strateegiaid.

Riigikogu otsustas omal ajal üle võtta Soome mudeli ELi asjade menetlemiseks, ent Eestis on teised tavad ning poliitiline kultuur. Nüüd on Eestil ka pikk ELi liikmesriikide klubisse kuulumise kogemus.

Seega tuleks kaaluda, kas senine Soomelt kopeeritud ELi töömudel ikkagi toetab jätkuvalt kõige paremini riigikogu ELi tööd, arvestades riigikogu liikmete piiratud ajalist ressurssi, aga ka tugipersonali suurust ning võimekust.

Rohkem ELi arutelusid tuleks viia riigikogu istungile, et valikukohad oleksid päriselt läbi vaieldud ja veel enne, kui neid hakatakse lõpuks Eesti seadustesse lugema.

Kui ELi asjadega töö riigikogus ei toimi, siis tuleb seda muuta. Kui on tehtud ajaloolisi vigu, siis vigu saab alati parandada. Muudatused on rasked, aga ELi küsimustes nõutult paigal tammuv või pea kaotanud riigikogu on lihtsalt väikese Eesti jaoks liiga kallis lõbu.

Külli Kapper

• sündinud 27. novembril 1974. aastal
• magistrikraad Tallinna Ülikoolist, politoloogia
• töötas 2004-2020 Riigikogu ELi asjade komisjoni nõunikuna s.h 2016-2020 täites ka komisjoni sekretariaadijuhi ülesanded