Eneken Lipp

FOTO: Erakogu

Iga euro tegevuspõhises riigieelarves on seostatud konkreetse elanikele või asutustele pakutava teenusega. Nii saame rohkem esile tõsta inimeste vajaduste täitmist ja tagada paremate teenuste osutamist. See aitab ka valitsusel paremini saavutada endale seatud eesmärke, kuidas Eesti elu paremaks muuta. Tegu on kogu maailmas silmapaistva innovatsiooniga avalikus sektoris, mille suurimad kasusaajad on Eesti elanikud, kirjutab rahandusministeeriumi tegevuspõhise eelarve projektijuht Eneken Lipp.

Riigireformi üheks eesmärgiks on üleminek tegevuspõhisele eelarvele aastal 2020. Nagu Ringa Raudla 28.06.18 Postimehe arvamusloos «Tegevuspõhine eelarvestamine – kas imerohi riigi tegevuse parandamiseks?» viitab, on tegemist ratsionaalse eesmärgiga muuta riiklike ülesannete täitmine tõhustamaks ning eelarve kodanikule ja otsustajale läbipaistvamaks. Selle saavutamiseks peame tagama avalike teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse ning seejuures kasutama riigi ressursse optimaalselt.

Kuuleme tihti küsimusi: «Kuhu riigi raha kulub? Kas selle raha eest oleks mõistlik teha midagi muud? Kas valitud suund on õige?» Soovime, et teeksime riigis läbimõeldumaid ja tuleviku mõju arvestavaid juhtimisotsuseid. Seega tuleb tõsta suutlikkust kasutada ära kogu strateegilise juhtimise ja finantsinformatsioon, et pakkuda valitsusele otsuste tegemiseks korrastatud ning kvaliteetsel andmestikul põhinevat analüüsi ja ettepanekuid.

Efektiivsus ja selgus

Tegevuspõhine eelarve seob ressursid tulemustega ja võimaldab neid koos mõõta. Riigis joonistub välja selge eesmärkide ja vastutuse hierarhia ning korrastatakse eelarvega seotud arengudokumentide jaotus. Aastaks 2020 on riigil ligikaudu 20 tulemusvaldkonda, mille raames seatakse üldeesmärgid, ja ligikaudu 60 programmi nende elluviimiseks. Riigieelarve koostatakse programmide kaupa. Tulemuste saavutamiseks on oluline vähendada arengudokumentide arvu, järgida valitsuse seatud selgeid arengusuundi ning valitsemisalade asutustel tegutseda seostatult.

Iga programmi juhtimiseks seatakse vastutavale asutusele tulemuseesmärgid, mida saavutatakse teenuste osutamise kaudu. Asutuse juhi vastutus on saavutada kokku lepitud tulemus temale usaldatud ressursside piires. Seejuures ei ole oluline, kas tulemus saavutatakse personali- või majandamiskuludega. Asutus võib panustada ka mitme programmi eesmärgi saavutamisse. Näiteks sotsiaalkindlustusamet osutab teenuseid paljudes eri valdkondades: maksab pensione, mis panustab sotsiaalkindlustuse programmi pensioniealiste vaesuse vähendamise eesmärki; osutab lastekaitse korraldamise teenust laste ja perede programmis, et suurendada laste ja perede heaolu ning tõsta elukvaliteeti; ja pakub abivahenditeenust sotsiaalhoolekande programmis eesmärgiga tagada inimestele võimalused iseseisvaks toimetulekuks.

Niisamuti jagunevad ministeeriumide poliitikakujundamise teenused programmide vahel, näiteks tervishoiupoliitika kujundamine tervishoiusüsteemi programmis või päästetöö poliitika kujundamise teenus tõhusa päästevõimekuse tagamise programmis. Poliitikakujundamine loob keskkonna ja õigusruumi selle valdkonna teenuste osutamiseks.

Programmi eelarve koosneb teenuste maksumusest. Iga euro riigieelarves on seostatud teenustega. Edaspidi saame rääkida uutest arendustest või poliitikamuudatustest teenuse ja tulemuste kaudu. Näiteks: kui palju paraneb finantsjuhtimise kvaliteet riigis uue tsentraalse kuluarvestuse tarkvara soetamisega, millist eesmärki täidab uue erihoolekandeasutuse ehitus ja mitme kliendi vajadused on võimalik sellega rahuldada või kui palju tõuseb päästevõimekus uue helikopteri ostuga. Kõigi riigieelarvest täiendavat kulu nõudvate taotluste juures arvestatakse ka loomulikult kulutõhusust.

Ühetaoline hierarhiast lähtuv planeerimissüsteem loob alused prioriteetide seadmiseks vastavalt poliitilistele suundumustele ning võimaldab nende täitmist läbipaistvalt jälgida. Samuti kui Iirimaal, Šotimaal, Kanadas, Uus-Meremaal või Austraalias on võimalik ka Eesti kodanikul jälgida valitsuse seatud eesmärkide täitmist mõõdikute kaupa igal aastal esitatavas tulemusaruandes.

Ühelt poolt eelarvepoliitika ja teisalt eelarve planeerimise prioriseerimine, vahendite ja tulemuste läbipaistev täitmise jälgimine survestab asutusi otsima efektiivsust sisemistest vahenditest. Kui seni on ametnikud kaheksa kuud aastas tegelenud riigieelarvest täiendavat rahastust soovivate taotluste menetlemisega, siis edaspidi liigub põhirõhk tehnilise ja analüüsivõimekuse suurenedes juba praegu riigieelarves kavandatud kulude baasi sisse vaatamisele, efektiivsuse otsimisele ja ümberplaneerimisele.

Ees muudatused juhtimissüsteemides

Teenusepõhine juhtimine on paljudele riigiasutusutele uuenduslik lähenemine. Uus eelarvestamise süsteem tingib muudatusi organisatsioonide juhtimissüsteemides, kus tähtsamaks muutuvad klient, kvaliteet, teenustase ja efektiivsus. Võib argumenteerida, et igale avalikus sektoris osutatavale teenusele ei ole võimalik mõõdikuid seada. Kuid sellisel juhul lähtume praktilisest kogemusest, õpime ja töötame mõõdikud välja.

Korrastatud planeerimise struktuur, mõistete ühetaoline kasutamine ja toimiv tarkvaraline tugi annavad võimaluse riigi ressursside kasutust ja teenuseid omavahel võrrelda. Reformi esimeses faasis oleme püüdnud lähtuda sellest, et iga asutus töötab etteantud metoodika alusel välja teenused ja hinnastamise mudeli, lähtudes oma juhtimisvajadusest. Edaspidi on tegevuspõhise eelarve rakendamisel võimalik töötada välja lahendusi riigi efektiivsuse saavutamiseks sarnaste teenuste ühtlustamisega, reorganiseerimisega või teenuste väljapoole delegeerimisega. Selleks on võimalik arvestusobjekte ja teenuseid standardiseerida või viia läbi tõhustamiskava (spending review) analüüse asutustes, valdkondades või mitmes valdkonnas korraga.

Kuna eelarvestamise süsteem raamatupidamise aluseid ei muuda, jääb eelarve planeerimisel ja täitmisel alles sisendipõhine info personalikulu, majandamiskulu ja investeeringute kohta. Riigieelarve seletuskiri annab ülevaate töötasudest, personali voolavusest ja palgapositsioonidest ka edaspidi. Tegevuspõhise kuluarvestuse kasutusele võtmisel saame täiendavat juhtimisinfot lisaks praegu olemasolevale infole. Kavas on anda järjest enam ülevaateid riigi ressursside planeerimise ja kasutamise kohta. Riigieelarve seletuskirja ülesehituse ja koondvaated plaanime välja töötada või täiendada heade klientide ja partnerite – ministeeriumide, valitsuse, riigikogu ja avalikkuse abiga, et eelarve materjalid oleksid nende kasutajale loetavad ja informatiivsed.

Ka riigieelarve koostamine on teenus (riigieelarve koostamise, rakendamise ja seiramise teenus), mille eesmärk on koostada strateegilisi eesmärke toetav riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve. Mõned selle teenuse mõõdikud on näiteks kliendi rahulolu, riigikontrolli nimetatud vigade arv, kasutamata vahendite maht, seirearuannete tarbijate arv, arvesse võetud tõhustamisettepanekute arv. Riigieelarve koostamise teenus panustab paindliku ja mõjusa eelarvepoliitika elluviimisse riigi rahanduse programmis. 

Oleme tänulikud kõigi ministeeriumide valitsemisaladele ja asutustele, kes aitavad läbi viia niivõrd mahuka muudatuse ja teostada innovatsiooni avaliku sektori eelarve planeerimisel ja tulemusjuhtimise väljatöötamisel. Tegevuspõhisele eelarvele üleminek on kõigi riigiasutuste ühine pingutus, kus kõik valitsemisalad teevad ühiste eesmärkide saavutamiseks koostööd. Lõpuks oleme kõige suuremad kasusaajad meie ise – kodanikud.