Ero Liivik: loovutatud demokraatia mõrud viljad

Foto: Peeter Langovits / Postimees

Esindusdemokraatias on rahvas küll võimu kandja, ent kahjuks ainult teoreetiliselt, kirjutab Ero Liivik Sirbis.

Mõni aeg tagasi kirjutas riigikogu liige ja eesti Vabaerakonna algataja Andres Herkel, et Eesti vajab vähemalt ühte uut erakonda. Loodava erakonnapoliitiline siht ei seisnevat mitte parem- või vasakpoliitika elluviimises, vaid võitluses Eestit pärssivate kartelliparteide, sundparteistamise, ministeeriumide ülemvõimu, ideepuuduse ja otsustusvõimetuse vastu, ütles Herkel intervjuus Postimehele. Minu arvates osutab Herkel küll probleemidele, kuid sellistele, mis pole mitte põhjus, vaid tagajärg. Tegelik probleem on sügavam, peitudes esindusdemokraatia olemuses ning sellele meie poliitilises süsteemis antud tõlgenduses. Paraku pole poliitikuil olnud suuremat tegemist «demokraatia kaemusega», vaid nad on näinud oma eesmärki ja õigustust eelkõige poliit­tehnoloogilises toimetamises.

Eesti puhul kaldub ametlik «demokraatia doktriin» rohkem elitarismi suunas, mida näitab kas või esindusdemokraatliku struktuuri absoluudiks pidamine meie poliitiliste jõudude endi poolt. Küüniliselt, kuid läbinägevalt on öelnud praegune õiguskantsler Indrek Teder, et kui demokraatias toimivad poliitiline võitlus ja poliittehnoloogiad analoogiliselt majandusruumiga, siis peaks ühiskond julgema seda endale tunnistada ning sellest reaalsusest mitte ahastusse langema. Majandusliku võitluse metafoor olgu ülekantav ka poliitikasse. Teder on oma märgilises ettekandes ohtralt tsiteerinud elitaarse demokraatia põhiautori Joseph A. Schumpeteri käsitlust «Kaks demokraatiakontseptsiooni».

Täpsustuseks tuleb muidugi öelda, et poliitiline olelusvõitlus kannab meil rohkem darwinistlikke jooni, mille ilminguks on monopoolne erakondade rahastamine ja rahata jäänud moodustiste väljasuretamine või marginaliseerumine – ja see on siiski midagi muud kui konkurents klassikalise liberalismi tähenduses. Siinkohal tuleb nõustuda pigem õppejõud Henn Kääriku mõtteavaldusega, et esindusdemokraatias on rahvas küll võimu kandja, ent kahjuks ainult teoreetiliselt. Tegelikult rahvas kõrgeimat võimu kanda ei jaksa ning peab selle õiguse kellelegi delegeerima. Ent kui rahvas delegeerib oma  võimu, siis loobub ta võimust. Kui rahval võimu enam ei ole, pole ta võimu kandja. Kui ta pole enam võimu kandja, pole mõtet temaga arvestada. 

Nagu teada, koosneb põhiseadus lakoonilistest õiguslausetest, mille tõlgendamine ja rakendamine pannakse paika kas teiste seadustega, kohtulahendite või õigusteadlaste arvamustega. Pahatihti võib juhtuda, et need hilisemad aktid muudavad kardinaalselt põhiseaduse esialgset mõtet, selmet suurendada õigusselgust. Põhiseadusliku demokraatia väga huvitavaid tõlgendusi võib leida põhiseaduse ekspertiisi 1998. aastal valminud lõpparuandest. Sellega saavad kõik huvilised tutvuda justiitsministeeriumi kodulehel. Põhiosas on nimetatud kommentaaris väljendatud seisukohad jõudnud edaspidi paljudesse teadusartiklitesse ja seaduste kommentaaridesse.

Riigikogu ei saagi võimu rahvalt

Pöörakem esmalt tähelepanu seigale, et kehtiva põhiseaduse tõlgenduses on omavahel kombineeritud «delegatsiooni» ja «representatsiooni» mõistet. Nii on öeldud, et riigikogu üks peafunktsioone on rahva representatsioon ehk rahva tahe asendatakse valimistevahelisel ajal representandi tahtega. Koostajate arvates tuleb  representatsiooni eristada aga delegatsioonist. Viimase puhul delegeerib üks organ teisele õigusi, mis viimasel ilma delegatsioonita puuduvad. Delegatsiooni puhul võib delegeerija delegaadi õigusi laiendada või piirata või delegatsiooni sootuks tühistada. Riigikogu valimised ei ole aga delegatsiooniakt, sest riigikogu ei saa võimu rahvalt, vaid tema pädevused põhinevad vahetult põhiseadusel.[1] 

Kuna põhiseaduse § 62 välistab riigikogu liikme seotuse mandaadiga, ei ole riigikogu rahva esindaja selle sõna kitsamas tsiviilõiguslikus tähenduses. Tegu on laiemas tähenduses representatsiooniga, mis erineb tsiviilõiguslikust esindusest eelkõige selle tõttu, et määravaks ei ole mitte esindatava, vaid esindaja tahe. See nn vaba mandaadi klausel määrab kindlaks, et riigikogu tegutseb rahva asemel, on oma tegevusperioodi vältel rahva asemik. Rahvas saab sekkuda otsustamisprotsessi alles järgmistel valimistel.

Arvamuse kohaselt on representatsioon oluliseks demokraatia garantiiks esindusprintsiip, mis suunab poliitika tänavalt parlamenti ja tagab seeläbi poliitilise süsteemi stabiilsuse. Nn vaba mandaadi klausel sisaldub nii 1920. aasta põhiseaduses (§ 45), 1933. aasta põhiseaduses (§ 45) kui ka 1938. aasta põhiseaduses (§ 76).

Põhiseaduse koostajad märgivad, et «Demokraatlike maade kogemus näitab, et parlamendisaadik peab saama käituda oma südametunnistuse järgi. Seotus mandaadiga võiks piirata tema vastutusvõimet oma poliitiliste valikute ees» (L. Hänni) ja «Riigikogu saadik mandaadiga seotud ei ole. See tähendab, et teda ei saa tema volituste kehtivuse ajal tagasi kutsuda» (I. Hallaste). Vaba mandaadi klausel tähendab niisiis, et «Riigikogu liige peab parlamendi saadikuna mitte esindama kitsalt oma valijaskonna huve, vaid teostama rahva esindajana riigivõimu kogu Eesti ühiskonna ja riigi huvides» (J. Raidla).

Riigikogu liige ei ole kõigepealt seotud kogu rahva poolt valimistel antud juhistega. See tähendab seda, et kui valimiste vaheajal kerkib esile tõsine riigielu probleem, siis on riigikogul õigus põhiseaduse raamides võtta vastu otsus selle probleemi lahendamiseks, ilma et peaks ära ootama valimised ja küsima rahva arvamust. Riigikogu liige ei ole seotud ka üksikute valijate või valijate gruppide antud juhistega. Iga riigikogu liige on kogu rahva esindaja representatsiooni tähenduses. Seetõttu ei saa riigikogu liiget õiguslikult kohustada järgima valimisvõitluses antud lubadusi. Riigikogu liige ei saa aga ka ise õiguslikult kohustuda antud lubadusi pidama, sest säärane kohustus oleks õigustühine. Seetõttu võib iga riigikogu liige neist lubadustest igal ajal kõrvale kalduda. Riigikogu liige ei ole seotud lõpuks ka partei programmiga, kuigi kandideeris selle nimekirjas, või juhistega fraktsioonilt, mille koosseisu ta kuulub. Riigikogu liige ei vastuta iialgi õiguslikult neist juhistest või programminõuetest kõrvalekaldumise pärast. Seetõttu ei saa partei valimistevahelisel ajal riigikogu liiget tagandada või asendada.

Riigikogu liige ei ole ka kohustatud liituma partei moodustatava fraktsiooniga, kuigi kandideeris selle nimekirjas. Kui lähtutaks vaba mandaadi maksimaalsest kontseptsioonist, siis võiks riigikogu liige liituda hoopis mõne teise partei fraktsiooniga või jääda sõltumatuks, kaotamata seejuures oma mandaati. Põhiseaduse tõlgendajate meelest ei olevat vaba mandaat aga päris piiramatu. Arvestada tuleb siin eelkõige valimiste proportsionaalsuse põhimõtet ja sellest tulenevat fraktsioonide moodustamise nõuet, kuna enamik riigikogu liikmeid on riigikogus ainult seetõttu, et nad kandideerisid mõne nimekirja kooseisus. Seejuures on praktika näidanud vastupidist ning valitud riigikogu liikmed liiguvad fraktsioonide vahel üsna vabalt (s.t teostavad «vaba mandaati»), olgu siin näiteks viimane riigikogu koosseis, kus Keskerakonna nimekirja kaudu valdavalt ringkonna- ja kompensatsioonimandaadi saanud saadikud pihustusid sotsiaaldemokraatide ja Reformierakonna vahel. Riigikogu kodulehel tituleeritakse samad persoonid küll «fraktsiooni mittekuuluvateks saadikuteks», kuid nii see päris pole. Ilmne, et vaba mandaat viib kauplemise ja äraostmiseni.

Nii et rahvas ikkagi osaleb?

Seesama põhiseadust tõlgendav dokument nõuab, et rahva roll ei saa olla sümboolne või formaalne, nagu selle serveerib eespool nimetatud representatsiooni põhimõte. Arvamuse autorid kirjutavad õigesti, et demokraatia põhimõte ulatub rahvasuveräänsuse põhimõttest kaugemale ning sisaldab ka legitiimsuse tagamise viise. Täiendavalt suveräänsuse põhimõttele, et riik peab toimima rahva heakskiidul, tuleb demokraatias tegutseda rahva tahte alusel. See tähendab, et riigivõimu teostamisel lähtutakse rahva tahtest, mis peab olema enne välja kujunenud. Demokraatia printsiibi järgi peab rahvas täitma riigivõimu teostaja funktsiooni aktiivselt, oma otsustustega. Ajalooliselt on välja kujunenud kaks demokraatia ideaalmudelit: otse- ja esindusdemokraatia. Esimese puhul on rahvas kohustatud määrama need isikud, kes riigivõimu (mis tahes viisil) teostavad (legitimeerivad). Seejuures on nõutav, et iga riigivõimu teostav isik oleks lülitatud nimetatud legitimatsiooniahelasse, s.t on kaudselt rahva määratud.

Esindusdemokraatias täidab rahvas jällegi üksnes legitimeerimisfunktsiooni. Avalikku võimu teostab siingi üksnes volitatud, s.t legitimeeritud organ, mitte rahva institutsioon. Riigivõimu teostamisel rahva poolt on otsene ülesanne riigi tegevuse suunamine. Ta valib seadusandja ning selle kaudu määrab kõigi riigiorganite isikulise koosseisu. Sisuliste otsustega määrab ta ka peamised riigi tegevuse aluspõhimõtted, nii need, mida kajastatakse põhiseaduses, kui ülejäänud (teiste seaduste või otsuste kaudu).

Legitimeerimise funktsioon kuulub rahvale kui kodanike kogumile, see toimub iga üksikisiku poolt eraldi ning kogu rahva poolt ühiselt. Seda funktsiooni täidab igasugune kodanike osalus riigielus, sealhulgas rahvana funktsioneerides. Riigikogu valimised tähendavad riigikogu moodustamise õigust, aga ka tagasikutsumise võimalust seoses rahvahääletusega (§ 105 lg 4). Praegusel kujul põhiseadus riigikogu liikmete tagasikutsumist ei võimalda, kuid põhimõtteliselt saab põhiseaduse raames konstrueerida tagasikutsumise instituudi, korraldades valimisi sagedamini. Kuid nagu tähelepanelik lugeja märkab, on siin vastuolu kahe põhiseaduse ekspertiisi peatüki vahel: eespool viidatud riigikogu peatükk ütleb, et riigikogu saab võimu põhiseaduselt, ning siin ära toodud rahva peatüki tõlgendus nõuab reaalset rahva tahte väljendumist.

Kes loovutab, see loobub

See, kes annab kellelegi üle oma volitused, ütleb oma volitustest lahti. Valimiste käigus loobub rahvas võimust kuni järgmiste valimisteni. Valimiste ajaks delegeeritakse võim (korraks) rahvale, et viimane saaks – protseduuriliselt korrektselt – saadud võimu rahva esindajatele kohe edasi delegeerida. Selline vastastikune delegeerimine muudab idee rahvast kui võimu kõrgemast kandjast (ehk suveräänist) fiktsiooniks ja seepärast tuleb lugeda silmakirjalikuks ka võimude kinnitus, nagu oleks rahvas pärast valimisi veel suveräänse võimu kandja.[2] Niimoodi on arutlenud Roberto Michelsi sotsioloogia käsitluse puhul Henn Käärik. 

Klassik Michels on väljendanud, et esindusdemokraatia demokraatia vormina on nii praktikas kui ka teoreetiliselt võimatu, täpsemalt – oligarhiate teke on ajalooline paratamatus ning mõningatest demokraatliku kontrolli elementidest hoolimata on esindusdemokraatia olemuselt oligarhiline, mitte aga demokraatlik valitsemisvorm. Võimu delegeerimise võimatuse teesi üks inspiratsiooniallikaid on kahtlemata Jean-Jacques Rousseau’ kuulus traktaat «Ühiskondlikust lepingust ehk riigiõiguse põhiprintsiibid»: «Suveräänsust ei saa esindada samal põhjusel, miks teda ei saa võõrandada: ta seisneb olemuslikult üldises tahtes, mis ei saa mitte kuidagi olla esindatud /---/. Kõik rahva poolt kinnitamata seadused on kehtetud, need pole üldse seadused. Inglased loevad end vabaks rahvaks, kuid nad eksivad raskelt. Tegelikult on nad vabad ainult parlamendi liikmete valimise ajal ja niipea, kui saadikud on valitud, osutub rahvas taas orjaks ja eimiskiks /---/. Olgu sellega, kuidas on, ent hetkel, mil rahvas määrab endale esindajad, kaotab ta vabaduse ja lakkab üldse olemast».[3]

Rousseau’ ja Michelsi käsitlus erinevad siiski silmatorkavalt: Rousseau’ arvates on võimu delegeerimine võimalik, Michels seevastu ütleb, et võim pole edasiantav ilma seda kaotamata. Pärast võimust loobumist pole võimust loobunul reaalset alust pidada end jätkuvalt võimu subjektiks, sh rahvas ei saa valitud esindajaid enam üldjuhul tagasi kutsuda. Käärik nimetab seda kuningas Leari sündroomiks: esindusdemokraatias on rahvas kui (vormiliselt) suveräänse võimu kandja samas rollis nagu kuningas Lear Shakespeare’i samanimelises näidendis. Võimu delegeerimine tähendab võimust loobumist. Pärast võimust loobumist pole võimust loobunul reaalset alust pidada end jätkuvalt võimu subjektiks. Kui olla lõpuni aus, siis on rahvas Leariga võrreldes isegi halvemas olukorras: Learil oli võimalus kuningana rollid ümber pöörata, kuid rahval seda võimalust ei ole – valitud esindajaid üldjuhul tagasi kutsuda ei saa. Kuni järgmiste valimisteni on nad asendamatud juhid, Inamovibile Führer. Järgmistel valimistel on rahval aga täielik voli valida endale uued asendamatud juhid. Hiljuti Princetoni ja Northwesterni ülikoolis tehtud uurimus demokraatia olemuse kohta USAs, näitas et eespool toodud järeldused pädevad: ülimõjukad poliitikakujundajad on majanduslik eliit, tavakodanikel on poliitilistes otsustes kaasarääkimiseks õigust piiratud kujul. Kõik on võrdsed, kuid mõned on võrdsemad.      

Saadikute kadumine Euroopasse

Ilmekalt väljendub olukord, kus valituks osutunud persoon esindabki üksnes iseennast, Euroopa parlamendi valimiste puhul. Siin puudub ka igasugune «esindamisest» illusioon, sest Eesti proportsioon 6 kohta 751st paneb jõuliselt asjad paika. Pealegi jagunevad saadikud poliitiliste fraktsioonide vahel. Seda näitas hästi ka eelmine, 2009. aastal toimunud valimine: perioodi lõpuks ei olnud seal ühtegi saadikut ei Kesk- ega Reformierakonnal ning kuna valimised toimusid nimekirja valimiste põhimõttel, ei ole võimalik ka välja võtta, kui palju hääli oli ühe või teise saadiku taga. Teame aga, et Keskerakonda toetas 26,1 protsenti (võitis valimised!) ja Reformierakonda 15,3 protsenti valijaid, kokku «haihtus» niimoodi 41,4 protsendi valijate tahe.  Seejuures oli valimisaktiivsus kesine: 43,9 protsenti, seega ei käinudki paljud valimas ja neil puudus üldse «esindaja».

Palju hääli devalveeris ka edukalt osalenud üksikkandidaat (s.t sai oluliselt rohkem hääli, kui «füüsiliselt» mandaadiks vaja). Indrek Tarand ongi esindanudki iseennast – ilma illusioonideta. Seega võib ka Euroopa parlamendi valimiste puhul öelda, et rahva tahe, mida nõuab põhiseadus, on representatsiooni ja vaba mandaadi tõttu piltlikult «tõlkes kaduma läinud». Seega pole ka midagi imestada, kui meil parteidevaheliste läbirääkimiste ajal valitsuse moodustamiseks võtavad laua taga koha sisse ka valimistel mitteosalenud tegelased, kellel on küll partei tagatoa, kuid mitte rahva «mandaat».

Endine peaminister Juhan Parts on hiljuti tunnistanud, et otsused sünnivad, kui käed löövad erakonna «tegelikud otsustajad», keda on tavaliselt paar inimest. Ülejäänu on paljuski lavastus. Peame Juhani kogemust usaldama, kuna ta on osalenud paljude koalitsioonide ja kahe partei loomises ja käigushoidmises. Taas tuleb nõustuda Henn Käärikuga, kes on kirjutanud, et Eestis näib valitsevat varaskisofreeniline olukord, kus rahvas arvab, et temast sõltub midagi, ja rahvaesindajad teevad näo, et jagavad seda arvamust. 

Mis edasi? Poliitikud kurdavad aeg-ajalt, et võim olevat võõrandunud ega paistvat veel korralikult läbi. Kas asja ei võiks parandada avameelne vestlus rahvaga, umbes selline: «Ega te järsku arva, et me trügime võimule selleks, et hakata teid õnnelikuks tegema? Muidugi ei arva. Meie jaoks on mängu võlu selles, et me lollitame teid  teie oma kulu ja kirjadega. Te maksate kinni kõik meie sigadused ja sada korda rohkem, Keila-Joast Kanaarideni. Teie ainus õigus on meie vahel valida. Teil pole pääsu. Me panime käima oma Nokia, juriidiliselt korrektse korruptsiooni … Muide, mingit demokraatiat pole olnud, ei ole ega saa kunagi olema.»

________________________________________

[1]   Siin ja edaspidi teksti autori esiletõste.

[2]  Henn Käärik, Klassikaline ja nüüdisaegne sotsioloogiline teooria. Valik autoreid. Tartu Ülikooli Kirjastus, 2014, lk 183–186.

[3]  Rousseau, Ühiskondlikust lepingust ehk riigiõiguse põhiprintsiibid. Varrak, 1998, lk 131–134.