Julia Laffranque: kui sõltumatu on Eesti kohtuhaldus?

Julia Laffranque Foto: Postimees.ee

Küsimus Eesti kohtuhalduse sõltumatusest kerkib aeg-ajalt taas esile ja on hiljuti vastu võetud Euroopa kohtunike konsultatiivnõukogu 10. arvamuse ning eelseisva Eesti kohtunike täiskogu valguses jälle aktuaalne. Seadusandliku, täitevvõimu ja kohtuvõimu lahusust austavale õigusriigile on kohane sõltumatu, aus, objektiivne, tõhus ja mõistliku aja jooksul toimuv õigusemõistmine.

Sellise kohtupidamise saavutamiseks on lisaks kohtuniku sõltumatusele ja sotsiaalsele kindlustatusele määrava tähtsusega see, kuidas toimub kohtute rahastamine tervikuna ja kuidas töötavad kohtutööks vajalikud tugifunktsioonid. Oluline on, et kohtuid hallataks hästi. Ning et kohtuvõimu halduse allumine täitevvõimule ehk ministeeriumile ei rikuks võimude lahususe printsiipi.

Kohtute seadus käsitleb kohtuhaldusena kõike seda, mis tagab kohtupidamiseks vajalikud töötingimused, kohtuteenistujate piisava väljaõppe, võimaluse sõltumatult õigust mõista ning õigusemõistmise kättesaadavuse.

Kohtunike ja kohtute haldamise sõltumatus ei ole kohtunike ja kohtute privileeg, vaid teenib eelkõige nende isikute õiguste kaitset, kes õigusemõistmiselt abi otsivad. On ju nende huvides see, et kohtuprotsessid ei veniks pikale, et kohtud ei teeks vigu, et kohtunikud saaksid süveneda toimikutesse ega peaks tegelema kõrvaliste asjadega, et oleks piisavalt abistavat personali, kes ei oleks alatasustatud, nagu praegu sageli on.

Eestis korraldab esimese ja teise astme kohtute tööd justiitsministeerium, kelle haldusalas tuleb kohtutel konkureerida eeskätt prokuratuuri ning vanglatega. Kohtute rahastamine tervikuna on täitevvõimukeskne.

Maakohtute, halduskohtute ja ringkonnakohtute eelarvete üle peab rahandusministeeriumiga läbirääkimisi justiitsminister, olles, tõsi küll, suhelnud enne vastavate kohtutega. Riigikohus põhiseadusliku institutsioonina räägib ise rahandusministeeriumiga läbi, kuid ka kõrgeima kohtu eelarve on üks osa rahandusministeeriumi koostatud riigieelarve eelnõust, mis esitatakse pärast valitsuse heakskiitu ühtse paketina parlamendile.

Kui riigieelarve seadus on riigikogus vastu võetud, peab esimese ja teise astme kohtute eelarved veel kord kinnitama justiitsminister.

Kohtusüsteemi areng

2002. aastal jõustunud kohtute seadusega loodi kohtute haldamise nõukoda, mis on esimene samm täitevvõimust sõltumatu kohtuhalduse suunas. Paraku piirdub viiest kohtunikust, kahest riigikogu liikmest, ühest advokatuuri esindajast, riigi peaprokurörist ja õiguskantslerist koosnev koda – mida juhatab riigikohtu esimees ja kus justiitsminister osaleb sõnaõigusega – praegu valdavalt nõu andmisega kohtusüsteemi puudutavates küsimustes.

Kohtusüsteem iseseisva võimuna peab aga kandma täit vastutust õigusemõistmise toimimise eest. Seetõttu võttis Eesti kohtunike suurim esindusorgan, kord aastas koos käiv kohtunike täiskogu, kuhu kuuluvad kõik kohtunikud, 9. veebruaril 2007. aastal vastu kohtusüsteemi arengu põhimõtted. Viimaste järgi tuleb võimude lahususe edasiarendamiseks kohtute haldamine, sh kohtusüsteemi eelarve, täitevvõimust täielikult eraldada.

Kohtusüsteemi arengu põhimõtetes nähakse ette, et kohtute eelarve eelnõu ja eelarvevahendite jaotuse üle peab otsustama kohtute haldamise nõukoda, kus kohtunikel on enamus. Kohtute haldamise nõukoja tehniliseks teenindamiseks tuleb luua täitevvõimust sõltumatu kohtuhaldusasutus, mis on nii õiguslikult kui ka organisatsiooniliselt ühtse kohtusüsteemi osa ja tagab kohtutes õigusemõistmiseks vajalikud töötingimused. Kohtusüsteemi arengu põhimõtetes käsitletakse ka kohtunike koolitust ja kohtupersonali arengut.

Euroopa Nõukogu 47 liikmesriigi kohtunikest koosnev Euroopa kohtunike konsultatiivnõukogu (CCJE), mis annab liikmesriikidele soovituslikke, kuid äärmiselt mõjukaid arvamusi, läheb 23. novembril 2007. aastal Strasbourgis vastu võetud arvamuses «Kõrgemast kohtute nõukojast ühiskonna teenistuses» veelgi kaugemale kui Eesti kohtunikkond.

Nimelt leiab CCJE, et kohtunike sõltumatust kaitsval ja õigusemõistmise kvaliteeti ning tõhusust kindlustaval kohtute nõukojal peaks olema väga mitmekülgsed ülesanded. Eelistatult peaks nõukoja pädevus hõlmama kohtuniku valiku, ametisse nimetamise ja edutamisega seotud küsimusi.

Kõike seda tuleks teha seadusandjast ja täitevvõimust täiesti sõltumatult, kusjuures kohtunike valiku kriteeriumid peavad olema läbipaistvad. Kohtute nõukoda peaks aktiivselt osalema ka õigusemõistmise kvaliteedi hindamises ja selliste meetodite kasutamises, mis tagavad, et kohtud teeksid oma tööd tõhusalt.

Samuti võib kohtute nõukojale anda kohtuniku eetikaga seotud ülesandeid ja usaldada kohtunike koolituse organiseerimise ning järelevalve, kuigi koolitust peaks konkreetselt korraldama eraldiseisev koolituskeskus.

Kohtute nõukoja võimalikke ulatuslikke volitusi kohtusüsteemi eelarve osas on CCJE käsitlenud juba varasemas arvamuses nr 2 aastast 2001, kus rõhutati, kui tähtis on, et kohtute eelarve vastuvõtmisel paralamendis arvestataks kohtunike seisukohaga ja et selleks arvestamiseks tuleb luua sobiv protseduur.

CCJE märkis, et üks võimalus on anda kohtute nõukojale koordineeriv roll kohtute finantseerimistaotluste ettevalmistamisel ning muuta nõukoda kohtute vajaduste hindamise küsimustes organiks, kelle poole parlament saaks vahetult pöörduda. Kohtute nõukoja volitustest eelarve läbirääkimiste pidamisel ja eelarve haldamisel räägib ka CCJE 2007. a arvamus.

Lisaks leitakse selles, et kohtute nõukoda võiks olla asutus, kes aitab tõsta usaldust kohtusüsteemi vastu ja edendab ning kaitseb õigusemõistmise mainet. Kohtute nõukojaga tuleks konsulteerida kõigi seaduseelnõude osas, mis võivad tõenäoliselt mõjutada kohtusüsteemi, sh selle sõltumatust, või mis võivad vähendada õiguskaitse kättesaadavust kodanikele.

Vältida korporatiivsust

Enamikus Euroopa riikides on sellised kohtute nõukojad juba olemas. Kuigi mõnel maal koosnevad need ainult kohtunikest, tuleks siiski vältida seda, et nõukojas nähakse organit, kes tegeleb ainult oma huvide teenimise, enese õigustamise ja kaitsmisega. Korporatiivsuse takistamiseks peaks nõukojal olema kindlasti segakoosseis, mille enamuse moodustaksid kohtunikud, kuid kus oleks esindatud ka erinevad ühiskondlikud seisukohad.

Erinevalt Eesti kohtusüsteemi arengu põhimõtetest, milles leitakse, et justiitsminister võib olla esindatud kohtute haldamise nõukojas, on CCJE arvamusel, et nõukoja liige ei tohiks mitte mingil juhul olla tegevpoliitik, kuuluda parlamenti ega olla minister. Mittekohtunikest liikmed tuleks valida silmapaistvate juristide, professorite või tunnustatud kodanike hulgast. Kohtunikest liikmeid peaks eelistatult valima kolleegid, lähtudes kandidaatide kompetentsusest, kogemusest, iseseisvast mõtlemisest ja sellest, et tagatud oleks kohtunikkonna võimalikult laiapõhjaline esindatus.

Nõukoja tõhusaks toimimiseks on tähtis ka nõukoja enda ülalpidamine, selleks on vaja eelarvet ja personali – Eesti kohtusüsteemi arengu põhimõtetes räägitakse siinkohal kohtuhaldusasutusest, samal ajal kaoks ära seni justiitsministeeriumi juures vastavat tegevust organiseerinud üksus. CCJE arvamuses peetakse kohtute nõukoda koguni nii oluliseks, et selle olemasolu tuleks eelistatult sätestada konstitutsioonis või sellega samaväärses õigusaktis.

Kohtunikkonna vastutus

Kuidas peaksid asjad Eestis edasi liikuma? Kohtusüsteemi arengu põhisuundade vastuvõtmisest on möödunud aasta. Nende realiseerimine eeldab konstruktiivset koostööd seadusandliku, täitesaatva ja kohtuvõimu vahel, teha tuleb ka muudatusi õigusaktides. Siiani ei ole vastavate ettevalmistuste alal edasiliikumist märgata olnud.

Kohtusüsteemi sõltumatus ei saa aga sõltuda koalitsioonilepetest ega poliitilistest eelistustest, kusjuures Reformierakonna, Isamaa ja Res Publica Liidu ning Sotsiaaldemokraatliku Erakonna valitsusliidu programm aastateks 2007–2011 peab õiguspoliitika vallas vajalikuks, et valitsusliit jätkaks kohtusüsteemi muutmist ühtseks tervikuks. Terviklik kohtusüsteem eeldab ühtset sõltumatut kohtuhaldust.

Kohtuhalduse sõltumatus ei välista vastutust, läbipaistvust, aruandlust. Vastupidi, mida iseseisvamaks kohtute haldamine muutub, seda suurem hakkab olema ka kohtusüsteemi ja kohtunikkonna enda vastutus. Kohtuasjade venimist ei saaks edaspidi lükata täitevvõimu kaela, heites ette selle vähest panust kohtuhaldusse. Esimese ja teise astme kohtuid puudutavad otsused – kohtute tööpiirkonna, asukoha ja kohtunike arvu määramine jms – jääks justiitsministeeriumi asemel täielikult kohtusüsteemi enda kanda.

Kohtute (haldamise) nõukoja otsused, mis puudutavad kohtusüsteemi juhtimist ja haldamist, aga ka kohtunikke, peaksid olema põhjendatud ning edasikaevatavad. Kohtute nõukoja sõltumatus ei tähenda mingil juhul seda, et nõukoda asuks väljaspool seadust ja kohtulikku kontrolli. Nõukoja tegevus peab olema läbipaistev ja sellest tuleb avalikkusele regulaarselt aru anda.

Loodame, et peatselt toimuv 2008. aasta kohtunike täiskogu suudab kohtuhalduse sõltumatuse teemalisse arutellu taas elu sisse puhuda, sest see ei puuduta mitte ainult kohtunikke, vaid eelkõige isikute õiguste senisest tõhusamat kaitset.